«Առավոտի» զրուցակիցն է Տեղական ինքնակառավարման փորձագետ Դավիթ Մարգարյանը
– Պարո՛ն Մարգարյան, ինչպե՞ս կգնահատեք համայնքի ավագանու եւ համայնքի ղեկավարի ինստիտուցիոնալ հարաբերությունները Երեւան քաղաքում: Ի՞նչ փոփոխությունների անհրաժեշտություն կա:
– Այն, ինչ վերջին մի քանի տարիներին տեղի է ունենում Երեւան քաղաքի ավագանու եւ քաղաքապետի փոխհարաբերություններում, կարելի է համարել համամասնական ընտրական համակարգի հայաստանյան մոդելի դեմքը. քաղաքապետ, որը անմիջական կախվածություն ունի ավագանուց, եւ ավագանի, որ անմիջական կախվածություն ունի ընտրություններում հաղթած կուսակցության կենտրոնական գրասենյակից։ Ինչպես տեսնում ենք, տեղական ինքնակառավարման իշխանության ծագման աղբյուրը՝ համայնքի բնակչությունը, զարմանահրաշ կերպով այս շղթայի մեջ չի տեղավորվում։ Այնինչ պետք է ամբողջովին հակառակը լիներ։ Անկախ այն հանգամանքից, որ համամասնական ընտրակարգում քաղաքական ուժերը մասնակցության թիմային հայտ են ներկայացնում, միեւնույն է, ընտրացուցակների առաջին դեմքերը նշանակալի եւ որոշիչ ազդեցություն են ունենում թե՛ ընտրարշավի, թե՛ ընտրություններում բնակիչների քվեն ստանալու գործում։
Պատահական չէ, որ ՀՀ օրենսդրության տրամաբանությամբ էլ է այս հանգամանքը շեշտադրվում, երբ ավագանու ընտրություններում հիսուն տոկոսից ավելի ձայներ ստացած քաղաքական ուժի ընտրական ցուցակի առաջին համարը օրենքի ուժով դառնում է համայնքի ղեկավար։ Այնուամենայնիվ, նույնիսկ այս եղանակով համայնքի ղեկավար դարձած անձը՝ տվյալ դեպքում Երեւանի քաղաքապետը, երաշխավորված չէ կուսակցական կամայականությունից, եւ «վերեւից» եկած մեկ հրահանգով ավագանու կողմից կարող է սկսվել վերջինիս պաշտոնանկության գործընթացը։ Ակնհայտ է, որ Երեւանի բնակիչների վստահությունը վայելող, սակայն կուսակցական «նպատակահարմարության» հետ խնդիրներ ունեցող քաղաքապետը երկար պաշտոնավարելու, կամ, եթե ավելի մեղմ ասենք, առանց խոչընդոտների կառավարելու որեւէ շանս չունի։ Ինչը եւ փաստացի տեսանք նախորդ տարիներին։ Ստացվեց, որ բնակիչների առաջնային մանդատը ստորադասվեց կուսակցական առաջնահերթություններին։
Կարդացեք նաև
Սակայն ներկա պահին տեղի ունեցողը էլ ավելի ցայտուն է դրսեւորում Երեւանում տեղական ինքնակառավարման եւ դրա արժեհամակարգի կնճռոտ կողմերը։ Այսօր Երեւանի քաղաքապետի գործադիր ֆունկցիաները փաստացի իրականացնում է անձ, որը որեւէ առնչություն չունի 2018 թվականին Երեւանում ՏԻՄ ձեւավորման գործընթացի հետ, այսինքն՝ կուսակցական ցուցակով ընդգրկված չի եղել, ավագանու անդամ չի հանդիսացել։ Միեւնույն ժամանակ, սակայն, վերջինս կուսակցական մեծ «նպատակահարմարություն» ունի եւ հերթական ընտրությունները չմեկնարկած եւ քաղաքապետի տեղակալի պաշտոնում դեռեւս չնշանակված՝ հանրությանն է ներկայացել՝ որպես հաջորդ քաղաքապետի թեկնածու։ Այս ամենին կարելի է ցանկացած այլ անուն տալ, բայց ոչ երբեք տեղական ինքնակառավարում։ Չի կարող լինել տեղական ինքնակառավարում մի համայնքում, որտեղ բնակիչը ինքնուրույն չի ձեւավորում իր իշխանությունը։
Նման իրավիճակներից խուսափելու թերեւս լավագույն լուծումը քաղաքապետի ուղղակի ընտրություններն են՝ պահպանելով ավագանու համամասնական ընտրակարգը եւ էլ ավելի բարելավելով զսպումների ու հակակշիռների ինստիտուցիոնալ մեխանիզմները՝ հօգուտ ավագանու։ Մյուս տարբերակը կառավարման մոդելի արմատական փոփոխությունն է, երբ Երեւանի քաղաքապետի գործադիր ֆունկցիաները կատարում է ավագանու կողմից նշանակված պաշտոնյան, որը որեւէ քաղաքական կողմնորոշում եւ ներգրավվածություն չունի, կառավարման պրոֆեսիոնալ է եւ կատարում է բացառապես համայնքի ավագանու որոշումները եւ դրանցից բխող գործառույթներ։ Իսկ որպես Երեւանի քաղաքապետ հանդես է գալիս ավագանու անդամներից մեկը՝ զուտ ներկայացուցչական գործառույթներով եւ ոչ ավելին։
– Չե՞ք կարծում, որ Երեւան քաղաքում գոյություն ունեցող խնդիրները կառավարման վատ պլանավորման պատճառով են։ Ձեզ գոհացնո՞ւմ է Երեւանում կառավարման պլանավորման մոդելը։
– Պլանավորումը հանրային կառավարման հիմնասյուն-գործառույթներից մեկն է, եւ եթե համայնքի ընդհանուր կառավարումը արդյունավետ չէ, ապա խորքային պատճառներից մեկն անկասկած թերի պլանավորումն է, շատ դեպքերում նաեւ՝ դրա իմիտացիան կամ ուղղակի բացակայությունը։ Ինչպես հայտնի խոսքն է ասում՝ ճիշտ պլանավորումը գործի կեսն է։ Երեւանի՝ որպես համայնքի կառավարման մշակույթում կցանկանայինք ավելի պատշաճ մոտեցում տեսնել պլանավորման գործընթացին։ Երեւանում գոյություն ունեցող խնդիրների գերակշիռ մասը տարբեր ուղղություններում թույլ տրված բացերի հետեւանքներ են, դրանք մեկ օրում չեն առաջացել։ Եվ երբ փորձում ենք այդ հետեւանքների դեմ պայքարել, չենք անդրադառնում դրանց առաջացման պատճառներին։ Իսկ թե ինչու չենք անդրադառնում, պատասխանը շատ պարզ է. հետեւանքի դեմ պայքարելը բնակիչների աչքերում միշտ ավելի տեսանելի է, քան պատճառները վերլուծելն ու դրանց լուծումը երկարաժամկետում պլանավորելը, հասկանալը, թե առաջարկվող լուծումներն ինչ ազդեցություն են թողնելու հինգ-տասը տարի հետո։ Այսօր փաստացի Երեւանում ունենք պլանավորման մոդել, որը գերկենտրոնացած է հատկապես կարճաժամկետ (մեկ տարվա) պլանավորման վրա։ Երկարաժամկետ պլանավորման եւ իրականացվող գործողությունների ազդեցությունը ապագայի վրա գրեթե չի չափվում. տեսնում ենք խնդիրը, արագ ինչ-որ միջոցներ ենք ձեռնարկում, կոսմետիկ լուծում տալիս, հետո բնակիչներին հրամցնում արվածը՝ որպես լավ աշխատանքի արդյունք եւ կարեւոր ձեռքբերում։
Այս միտումը առավել ցայտուն է դարձել հատկապես վերջին տարիներին, երբ «աչքաչափով» կառավարումը դարձել է օրինակելի գործելաոճ։ Ես խիստ կասկածում եմ, որ որեւէ լուրջ ուսումնասիրություն է կատարվել այսօրվա քաոսային բնակարանային կառուցապատման հետեւանքներն առաջիկա հինգ տարիների չափելու ուղղությամբ, գնահատվել է սպասվող տրանսպորտային ծանրաբեռնվածությունը, բնակչության գերխտացումը տարբեր թաղամասերում եւ այլն։ Երեւանի ավագանու դերը հատկապես միջնաժամկետ եւ երկարաժամկետ պլանավորման գործում պետք է առանցքային լինի, սակայն պատկերը տրամագծորեն հակառակն է։ Երեւանի միջնաժամկետ զարգացման ծրագրի մեջ դժվար է գտնել առանցքային կատարման ցուցիչներ (key performance indicators, KPI), որոնք պետք է լինեն ավագանու կողմից վերահսկողություն իրականացնելու կարեւորագույն գործիքակազմերից մեկը։
Իսկ քանի դրանք չկան, միշտ էլ հնարավոր է նույնիսկ ձախողված ծրագիրը ներկայացնել դրական լույսի ներքո։ Տարեկան ծրագրի իրականացման հաշվետվությունների մեջ ունենք հաշվետվողականության ապահովման նվազագույն մեխանիզմներ. պլանավորել էինք այսքանը, կատարել ենք այսքանը։ Մնացած կարեւորագույն հարցերին, ինչպիսիք են՝ ինչ ժամկետներում, ով, ինչպես, ֆինանսական ինչ միջոցներով եւ ինչ վերջնարդյունքով, անդրադարձ չի կատարվում։ Հարց է առաջանում՝ իսկ ավագանին ինչպե՞ս պիտի գնահատի գործադիր մարմնի՝ քաղաքապետի աշխատանքի արդյունավետությունը, ինչպե՞ս պիտի պլանավորի հետագա քայլերը, եթե հստակ, հանրությանը հասանելի իրական տեղեկություններ չկան իրականացվող ընթացիկ աշխատանքի վերաբերյալ։
Ահա այստեղ նորից գալիս ենք քաղաքապետ-ավագանի փոխհարաբերություններին, որոնք, ինչպես նախորդիվ քննարկեցինք, հիմնվում են ոչ թե փաստացի իրականացվող գործունեության գնահատման վրա, այլ քաղաքական-կուսակցական նպատակահարմարության։
– Արդյոք ապահովվա՞ծ է Երեւանի բնակչի մասնակցությունը տեղական ինքնակառավարմանն ու որոշումների կայացմանը, թե՞ իր փոխարեն որոշում են՝ նրա շենքի բակում ի՞նչ ծառ տնկեն, կամ ի՞նչ տեսք պիտի ունենա իր ծննդավայր Երեւանը։
– Այս առումով չգրված օրենք կա՝ ինչքան համայնքը մեծ է եւ բնակչությունը շատ, այնքան որոշումների կայացմանը բնակիչների մասնակցության մակարդակը ցածր։ Սա խնդիր է ոչ միայն մեր երկրում։ Սակայն քաղաքակիրթ եւ զարգացած տեղական ինքնակառավարման համակարգ ունեցող երկրներում չեն բավարարվում միայն այս խնդիրը արձանագրելով, այլ մեծածավալ ջանքեր են գործադրում այն լուծելու ուղղությամբ։ Առանց տեղական մակարդակում բնակիչների մասնակցության գոյություն չունի տեղական ինքնակառավարում. սա համակարգի հիմնաքարն է, հենասյունը, առանցքը։ Հակառակ դեպքում մենք գործ ունենք պետական կառավարման տարածքային կամ տեղական կառույցների հետ։ Երեւանում, որպես մեկ մեծ միասնական համայնքի, տեղական ինքնակառավարման մշակույթը համեմատաբար նոր է։
Փաստացի ՀՀ-ում առաջին «խոշորացված» համայնքը հենց Երեւանն է, երբ 12 թաղային համայնքները միավորվեցին մեկ միասնական համայնքի կազմում։ Ակնկալել, որ այս կարճ ժամանակում Երեւանը պետք է դառնար մեր պետության ամենամասնակցային համայնքը, իրատեսական չէ։ Սակայն հարցը այլ է. ի՞նչ ջանքեր են գործադրվում առկա իրավիճակը շտկելու նպատակով։ Ահա այստեղ է, որ դեռեւս լավատեսական գնահատականներ տալուց պետք է շատ զգուշավոր լինել։ Ավելին, վերջին շրջանում նկատելի են դեպքեր, երբ Երեւանի բարեկարգման, կանաչապատման եւ կառուցապատման աշխատանքները շատ հաճախ ոչ միայն չեն համապատասխանում Երեւանի բնակիչների պատկերացումներին, այլեւ ճիշտ հակառակ մոտեցումներն ունեն։
Բավական է հիշել վերջերս մեծ աղմուկ հանած արեւելյան ծառատեսակների պատմությունը «Կասկադում» ծառերի հատման եւ դրանց փոխարինման վերաբերյալ։ Տպավորություն էր, կարծես հատկապես այդ ծառատեսակների տեղադրումը մի խումբ անձանց «մանկության բյուրեղյա երազանք» էր, որը պետք է կյանքի կոչվեր հենց քաղաքի սրտում։ Կամ մեկ այլ դեպք, երբ պարզվեց, որ հողային օրենսգրքի սահմանափակումների շրջանակներում գտնվող Երեւանի ամենականաչապատ միկրո-թաղամասերից մեկում հրաշքով հայտնվեց այդ սահմանափակումներից դուրս հողատարածք, որի վրա շատ արագ կերպով սկսեց վեր խոյանալ հերթական բազմաբնակարան շենքը։ Կարծում եմ ավելորդ է նշել, որ տեղի բնակիչների պայքարն այդ կառուցապատման դեմ որեւէ նկատելի արդյունք չտվեց։ Միեւնույն ժամանակ պետք է նշել, որ նախկին թաղային համայնքները բնակիչների մասնակցության տեսակետից շատ ավելի առաջավոր դիրքերում էին գտնվում։ Սա, իհարկե, նույնպես կապված էր համայնքի մեծության հետ, սակայն այդ փորձը մոռացության մատնել չի կարելի։
Այո, Երեւանում մասնակցային կառավարումը որակապես նոր մակարդակի հասցնելը ժամանակատար է, մարդկային ռեսուրսներ է պահանջում, բայց այն անհրաժեշտություն է։ Չկա որեւէ իրավական ակտ, որով տեղական ինքնակառավարմանը բնակիչների մասնակցությունը ապահովելը ստորադասվի, օրինակ, ճանապարհաշինությանը կամ լուսավորության ցանցի կառուցմանը։ Ճիշտ հակառակն է։ Հենց այդ եւ մյուս ենթակառուցվածքների նորոգումն ու արդիականացումը պետք է բխի բնակչության առաջնային կարիքներից, նրանց առաջնահերթություններից։ Իսկ ինչպե՞ս ենք պարզում այդ կարիքներն ու առաջնահերթությունները։ Կա՞ այլ տարբերակ, քան բնակիչներին հարցնելն է։ Կարելի է միայն գուշակել, թե Երեւանի հնգամյա զարգացման վերջին ծրագիրը ինչքանով է իրապես մասնակցային եղանակով մշակվել, առաջնահերթությունները ինչպես են որոշվել, իսկ դրանց համապատասխան իրականացվող առանձին ծրագրերը ինչքանով են ներառական։
Ես համոզված եմ, որ մասնակցության արդյունավետ ձեւաչափերի լուծումը հենց երեւանցին է տալու, պարզապես նրան պետք է հարցնել դրա մասին։
– Տեղական ինքնակառավարման ոլորտում՝ հատկապես Երեւան քաղաքում գոյություն ունեցող ի՞նչ խնդիրներ, օրենսդրական ի՞նչ բացեր կարող են վտանգել 2023-ի աշնանը սպասվող Երեւան քաղաքի ավագանու ընտրությունների՝ ժողովրդավար լինելը։ Օրինակ՝ վարչական ռեսուրսի չարաշահման կանխման վերաբերյալ օրենսդրական անբավարար կարգավորումները չե՞ն վտանգում, արդյոք, ընտրությունների՝ ժողովրդավար անցկացումը։
– Նշված հարցերը մի քանի շերտ ունեն, եւ մենք ուղղակի պարտավոր ենք դրանք ոչ միայն առանձին-առանձին, այլեւ մեկ ամբողջության մեջ դիտարկելու։ Նախ, ժողովրդավարությունն արժեհամակարգ է։ Եթե մենք ապավինենք միայն օրենսդրությանը, որպեսզի վերջինս ապահովի մեր հասարակության մեջ ժողովրդավարական արժեքների ամրապնդումն ու շարունակական պահպանումը, ապա մեզ խորը հիասթափություն է սպասվում։ Որեւէ օրենսդրություն ի զորու չէ ապահովագրել ժողովրդավարությունը։ Այս իմաստով նույնիսկ, եթե մենք ունենանք կատարյալ օրենսդրություն, ապա այդ օրենսդրությունը դեռ կիրառել է պետք, մնալ հավատարիմ այնտեղ ամրագրված սկզբունքներին։ Այս հարցում առանցքային դերակատարումը տվյալ պահի իշխանություններինն է։ Արդյոք նրանք ունե՞ն բավարար քաղաքական կամք, որպեսզի ապահովեն քաղաքացու ազատ կամարտահայտությունը սպասվող ընտրություններին։ Այս հարցի պատասխանը խոսքերն ու հավաստիացումները չեն կարող լինել, այլ փաստացի գործելակերպն ու գործողությունները։ Ափսոսանքով պետք է նշել, որ նախորդող մի քանի տարիներին ՀՀ համայնքներում տեղի ունեցած ՏԻՄ ընտրությունների եւ դրանց հաջորդող ժամանակահատվածում արձանագրվել են այնպիսի դեպքեր, որոնք որեւէ աղերս չունեն ժողովրդավարության, մարդու հիմնարար իրավունքները հարգելու հետ։
Բավական է հիշել Արագածոտնի կամ Արարատի մարզերում որոշ խոշորացված համայնքների ՏԻՄ-երի ընտրությունները, որոնց արդյունքը խիստ անցանկալի էր գործող իշխանությունների համար։ Վերջիններիս համայնքային ներկայացուցիչները նպատակադրված սաբոտաժի ենթարկեցին ՏԻՄ-երի ձեւավորումը եւ հասան նոր ընտրությունների անցկացման, որտեղ եւ չնչին առավելությունով արդեն հաղթեցին։ Իսկ թե ինչպես հաղթեցին, դա արդեն չեմ մեկնաբանի, կարծում եմ՝ ավելորդ է։ Երեւանը, այս առումով, նույնպես որեւէ կերպ ապահովագրած չէ։ Երկրորդ, արդյոք անհրաժե՞շտ է բոլոր հնարավոր իրավական ակտերում ամրագրել, որ վարչական ռեսուրս կիրառել չի կարելի։ Կամ՝ ինչպես ենք սահմանելու, թե որ դեպքն է համարվելու վարչական ռեսուրսի չարաշահում, որը՝ ոչ։ Օրինակ՝ պետական կառավարման տարածքային մարմինն իր ենթակա կազմակերպություններին նամակով տեղեկացնում է, որ «իքս» կուսակցության հանրահավաքին մասնակցելու համար կարող է տրամադրել տրանսպորտ տեղափոխման համար, եւ տնօրեններին հորդորել է տեղեկացնել այդ մասին ողջ կոլեկտիվին։
Առաջին հայացքից զուտ իրազեկում է, այնպես չէ՞, իսկ իրականում՝ կոնկրետ հրաման։ Ակնհայտ է, որ օրենքի տեսանկյունից շատ դժվար է այսպիսի մանրամասներ եւ դրանց համապատասխան հակագործողություններ սահմանել։ Երրորդ, իմ խորը համոզմամբ, ժողովրդավարությունը կառուցում են ներքեւից։ Ընտրողն ինքը չպետք է ենթարկվի նման ճնշումներին։ Նույնիսկ եթե ճնշումն այնքան մեծ է, որ առերեւույթ այլ տարբերակ չի մնում, ապա քվեախցում ընտրողը կատարյալ ազատ է իր ընտրությունն իրականացնելու հարցում։ Բոլոր այն անհեթեթ խոսակցությունները, թե ինչ-որ կերպ հսկողություն կա քվեախցում իրականացված ընտրության նկատմամբ, բացարձակ սուտ են։ Անազնիվ մարդիկ այս կերպ ուղղակի օգտվում են ընտրողների պակաս իրազեկվածությունից։ Ընդամենը պետք է քվեարկել համաձայն սեփական համոզմունքների եւ խղճի, այլ ոչ թե ստիպողաբար։
Չորրորդ, ենթադրենք առերեւույթ օրենքի կոպիտ կամ թաքնված խախտումներ տեսանք, եւ դրա մասին պատշաճ կերպով տեղեկացրեցինք պատկան լիազոր մարմիններին։ Ունե՞նք երաշխիք, որ ենթադրյալ օրինախախտը հետեւանքներ կկրի իր գործողությունների համար։ Տվյալ պահին գործող իշխանությունը կունենա՞ բավարար խիզախություն պատժելու հատկապես «յուրայիններին» նմանատիպ արարքների համար։ Կդժվարանամ միանշանակ պատասխանել։ Սակայն բոլորովին վերջերս տեղի ունեցած դեպքը, երբ պետական բարձրաստիճան պաշտոնյաներից մեկը հանրության աչքի առաջ իր լորձաթաղանթի արտազատուկը ուղղեց իր գործունեությանը գնահատական տվողի երեսին, ու դրա համար ոչ միայն քրեական ու քաղաքական, այլեւ նույնիսկ բարոյական պատասխանատվություն չկրեց, թույլ է տալիս ենթադրել, որ խորը բացթողումներ ունենք այս մասով։ Բարձրացված հարցերի այս շերտերը առանձին եւ համախմբված դիտարկելու արդյունքում պարզ է դառնում, որ աշնանը սպասվող Երեւանի ավագանու ընտրությունների ժողովրդավարական բնույթը բացառապես կախված է նրանից, թե գործող իշխանությունը ինչ գերնպատակ է դրել իր առջեւ՝ հարգել Երեւանի բնակիչների ազատ կամարտահայտությունը, թե ամեն գնով ապահովել հաղթանակը։
Տաթև ՀԱՐՈՒԹՅՈՒՆՅԱՆ
«Առավոտ» օրաթերթ
27.05.2023
