Հայաստանում անմիջական (ուղիղ) ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրաիրավական խնդիրները և դրանց բարեփոխման ուղիները
1. ԽՆԴԻՐՆԵՐԻ ԸՆԴՀԱՆՈՒՐ ԲՆՈՒԹԱԳԻՐԸ ԵՎ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԻ ԸՆԴՀԱՆՈՒՐ ՈՒՂՂՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԸ
1.1. Ընդհանուր բնութագիրը
Անմիջական ժողովրդավարությունը, ի թիվս ներկայացուցչական ժողովրդավարության, ժողովրդաիշխանության սահմանադրական սկզբունքի իրացման երկու հիմնական եղանակներից մեկն է։
Կարդացեք նաև
Ժամանակակից աշխարհում, այդ թվում տեղեկատվական տեխնոլոգիաների աննախադեպ զարգացման պայմաններում ժողովրդաիշխանության իրացման ավանդական մեխանիզմները գտնվում են վերաիմաստավորման գործընթացում․ խոսքը վերաբերում է և՛ կուսակցական համակարգերին, և՛ ընտրական ինստիտուտին։ Փոխարենը արագընթաց զարգացում են ապրում անմիջական ժողովրդավարության այնպիսի գործիքներ, ինչպիսիք են՝ համապետական և տեղական հանրաքվեները, քաղաքացիական նախաձեռնություններն ու զանազան շարժումները, որոնց միջոցով ձևավորվում են հանրային օրակարգեր, լուծվում են համապետական և տեղական նշանակության խնդիրներ, իրականացվում է պետական մարմինների գործունեության հանրային վերահսկողություն։ Սույն միտումները բոլոր երկրներում պահանջում են վերագնահատել անմիջական ժողովրդավարության գործող մեխանիզմներն ու բարելավել դրանց իրացման նորմատիվ նախադրյալներն ու ինստիտուցիոնալ միջավայրը։
Ընդհանուր առմամբ, անմիջական ժողովրդավարության դերակատարությունը պետք է առավելապես դիտարկել ներկայացուցչական ժողովրդավարության ինստիտուտներին զսպելու և հակակշռելու, սակայն ոչ դրանց փոխարինելու կամ դրանց հետ մրցակցելու հարթությունում։ Գլխավոր խնդիրն այն է, որպեսզի առավելագույնս օգտագործվի անմիջական ժողովրդավարության հակակշռող ներազդեցությունը պետական իշխանությունն իրականացնելիս։ Անմիջական ժողովրդաիշխանության կառուցակարգերը պետք է նպատակուղղված լինեն ներկայացուցչական պետա-իշխանական ինստիտուտների գործունեության սահմանադրականության և իրավաչափության ապահովմանը և թույլ չտան այդ ինստիտուտներին իրականացնել հանրային շահին հակոտնյա, չհավասարակշռված և ժողովրդավարական պետության սահմանադրական սկզբունքին չհամապատասխանող քայլեր։
ՀՀ գործող Սահմանադրության 2-րդ անփոփոխ հոդվածով ժողովուրդը ճանաչվում է իշխանության աղբյուր և կրող, և սահմանվում են ժողովրդի կողմից իշխանության իրացման անմիջական (ուղիղ) (ընտրություններ, հանրաքվեներ, քաղաքացիական նախաձեռնություններ, հանրագրեր) և միջնորդավորված (անուղղակի, ներկայացուցչական) (պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններ ու պաշտոնատար անձինք) եղանակները։ Չնայած դրան՝ անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերը Հայաստանում չունեն կիրառման լայն տարածում և բավարար արդյունավետություն, ինչը պայմանավորված է ինչպես ինստիտուցիոնալ, այնպես էլ իրավակիրառական պատճառներով։ Մասնավորապես, նախընթաց ավելի քան 20 տարվա ընթացքում անմիջական ժողովրդավարության հիմնական դրսևորում հանդիսացող ընտրություններն ազատ, արդար և թափանցիկ չեն եղել, ինչի արդյունքում ձևախեղվել է ժողովրդի սահմանադրահեն հիմնարար կամքը՝ լեգիտիմության և արդյունավետության խնդիրներ ստեղծելով պետաիշխանական ողջ համակարգի համար։
Ինչ վերաբերում է անմիջական ժողովրդավարության մյուս կառուցակարգերին, ապա առկա են ինչպես սահմանադրական մշակույթի անբավարարության խնդիրներ, այնպես էլ որոշակի սահմանադրաիրավական բացեր, որոնք խոչընդոտում են ժողովրդի իշխանության ուղղակի իրացման այդ կառուցակարգերի գործողությունը, չեն ձևավորում դրանց կենսագործման ինստիտուցիոնալ անհրաժեշտ միջավայր։
Այսպես, ՀՀ Սահմանադրությամբ ամրագրված չեն համաժողովրդական և տեղական հանրաքվեի ինստիտուտի կիրառման առարկայական և բովանդակային հիմքերը, հանրաքվեի դրվող հիմնական հարցերի ոչ լրիվ, սակայն հնարավորինս ընդգրկուն շրջանակը․ քաղաքացիական նախաձեռնության ինստիտուտը սահմանափակված է միայն որոշակի թվով անձանց՝ օրենքի նախագիծ ներկայացնելու իրավունքով, ինչպես նաև անհամաչափորեն բարդացված են քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով օրենքի նախագիծ ներկայացնելու պահանջները։
Նման պայմաններում պետական քաղաքականության մշակմանն ու իրականացմանը ժողովրդի անմիջական մասնակցությունն էապես սահմանափակված է, ինչը չի բխում ՀՀ Սահմանադրության 1-ին անփոփոխ հոդվածում ամրագրված ժողովրդավարական և իրավական պետության սկզբունքներից և չի նպաստում քաղաքացիական հասարակության՝ որպես քաղաքական որոշումների կայացման ենթահամակարգի կայացմանը։
Վերոնշյալ խնդիրների լուծումն անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրական ամրագրման փիլիսոփայության և բովանդակության փոփոխության ու ընդլայնման մեջ է։ Մասնավորապես, անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերը պետք է ամրագրվեն ոչ միայն որպես լոկ հիմնական իրավունք՝ ներառյալ անձի ընտրական գործունակության տարիքային ցենզի սահմանումը, այլև պետք է նախատեսվեն այդ կառուցակարգերի իրացման եղանակներն ու միջոցները, տնօրինման առարկան և կիրառման երաշխիքները։
Իսկ բովանդակային փոփոխությունների մասով հարկ է հնարավորինս հստակ սահմանել համապետական և տեղական հանրաքվեի դրվող հիմնական հարցերի շրջանակը, հարկավոր է ընդլայնել քաղաքացիական նախաձեռնության առարկան, ինչպես նաև դյուրացնել նշյալ ինստիտուտի գործող սահմանադրական կարգավորումները, հնարավորինս սահմանադրորեն ընդլայնել անմիջական ժողովրդավարության տեղական դրսևորումները։
1.2. Փոփոխությունների ընդհանուր ուղղությունները՝
• Համաժողովրդական հանրաքվեի ինստիտուտի արդյունավետ գործառնման սահմանադրական երաշխիքների ընդլայնում
• Քաղաքացիական նախաձեռնության գործողության տիրույթի ընդլայնում և գործող կառուցակարգի կիրառման պայմանների դյուրացում,
• Համայնքային մակարդակում անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրական ամրագրում։
Ա. Համաժողովրդական հանրաքվեի սահմանադրական ամրագրման եղանակների և բովանդակային շրջանակների ընդլայնում
Հանրաքվեն, որպես անմիջական կամ ուղղակի ժողովրդաիշխանության ձև, հասարակության և պետության կարևորագույն հարցերի լուծմանը ժողովրդի (համապետական հանրաքվե) կամ որոշակի տարածքի բնակչության (տեղական հանրաքվե) մասնակցության եղանակ և կառուցակարգ է։ Հանրաքվեի հիմնական առանձնահատկությունը և ընտրություններից տարբերակող հատկանիշը համաժողովրդական կամ համայնքային քվեարկության օբյեկտն է․ ընտրությունների պարագայում դա պետական կամ համայնքային ընտրովի մարմիններին լիազորություններով օժտելն է, իսկ հանրաքվեի պարագայում՝ հանրային նշանակության հարցերի կարգավորումը։
Ժամանակակից սոցիալական և պետական կյանքում հանրաքվեի կարևորությունն այն է, որ ի տարբերություն ընտրությունների, որտեղ ձևավորվում են առաջնային մանդատ ունեցող պետական կամ տեղական ինքնակառավարման մարմինները, որոնց գործունեության ուղղությունները, եղանակներն ու արդյունքներն ընտրողների համար ամբողջովին հայտնի չեն, և հետևաբար այս կամ այն հիմնախնդրի լուծման արդյունավետությունը չի կարող a priori գնահատելի լինել, հանրաքվեն հնարավորություն է տալիս ընտրական կորպուսին միջամտել ընտրովի ներկայացուցչական մարմինների գործունեությանը և «խախտել» ընտրական շրջափուլի ընթացքում քաղաքական որոշումների կայացման՝ ընտրողների կողմից պատվիրակված մենաշնորհը։ Այդպիսով ժողովուրդը, որպես ինքնիշխանությամբ օժտված հիմնարար սուբյեկտ, մի կողմից կարևորագույն հարցերով դիրքորոշման արտահայտման միջոցով իրացնում է իր սահմանադրական իշխանությունը, իսկ մյուս կողմից ապահովվում է ներկայացուցչական մարմինների հանրային հաշվետվողականությունն ու գործունեության սոցիալական ներառականությունը։
Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության 2-րդ անփոփոխ հոդվածի համաձայն՝ Հայաստանի Հանրապետությունում իշխանությունը պատկանում է ժողովրդին: Ժողովուրդն իր իշխանությունն իրականացնում է ազատ ընտրությունների, հանրաքվեների, ինչպես նաև Սահմանադրությամբ նախատեսված պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց միջոցով:
ՀՀ Սահմանադրության վերոնշյալ հոդվածից, որով ինստիտուցիոնալ հիմնադրում է ստանում ժողովրդավարական պետաիշխանական համակարգը, երևում է, որ որպես ժողովրդավարական ընթացակարգ սահմանադիրն առաջնային կարևորություն է տալիս անմիջական ժողովրդավարության դրսևորումներին՝ ընտրություններին ու հանրաքվեին:
Սահմանադրական գործող կարգավորումներով համաժողովրդական հանրաքվեն կանոնակարգված է խիստ համառոտ՝ հիմնականում սահմանադրական կարգի հիմունքի և հիմնական իրավունքի մակարդակով, ինչպես նաև սկզբունքորեն ամրագրված է համաժողովրդական հանրաքվեի անցկացում երեք հարցերով՝ ՀՀ Սահմանադրության մեջ փոփոխությունների կատարում կամ ՀՀ Սահմանադրության ընդունում, վերպետական միջազգային կազմակերպությանն անդամակցություն և ՀՀ տարածքային փոփոխություն: Հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակի, ինչպես նաև հանրաքվեի անցկացման հետ կապված մնացյալ հասարակական հարաբերությունները կարգավորվում են «Հանրաքվեի մասին» սահմանադրական օրենքով:
Հանրաքվեի ինստիտուտի նման հակիրճ սահմանադրական կանոնակարգումը ռիսկային է, քանի որ անմիջական ժողովրդավարության սույն հիմնարար գործիքի կիրարկման ողջ համակարգը սահմանվում է օրենսդիր իշխանության կողմից, որն այս հարցում բնականորեն ունի հակադիր շահ․ հանրաքվեով օրենքների ընդունումը և հանրային-պետական կյանքի կարևորագույն հարցերով քաղաքական որոշումների կայացումը՝ մի կողմից և խորհրդարանի օրինաստեղծ գործունեությունը՝ մյուս կողմից, իրավաստեղծման զուգահեռ և մրցակցող կառուցակարգեր են, ժողովրդավարության երկու մակարդակներ, և սովորաբար ժողովրդի կողմից իրավաստեղծման լիազորություններ ստացած խորհրդարանը, սույն հարցում իր հետ սովորաբար համակարծիք կառավարության աջակցությամբ, ձգտում է դրանք ամփոփել իր ձեռքերում և ժողովրդին հնարավորինս զերծ պահել քաղաքական որոշումների կայացման գործընթացից: Հետևաբար, օրենսդրի կամքով համաժողովրդական հանրաքվեի գործառնման շրջանակները կարող են անհարկի նեղացվել՝ սահմանափակելով ժողովրդի սահմանադրական իրավազորությունները: Մյուս կողմից, Սահմանադրությամբ հանրաքվեի դրվող որոշ հարցերի նախատեսումը կարող է օրենսդրի կողմից մեկնաբանվել որպես ընթացիկ օրենսդրությամբ հանրաքվեի առարկայի ընդլայնման արգելք։
Հենց նման իրավիճակ է առկա ՀՀ֊-ում, ինչը երևում է «Հանրաքվեի մասին» սահմանադրական օրենքի շարադրանքից: Սույն օրենքով պարզապես վերարտադրվում են Սահմանադրությունում զետեղված հանրաքվեի դրվող հարցերը՝ որպես հանրաքվեի միակ թույլատրելի առարկա։
Սույն հարցով միջազգային սահմանադրական պրակտիկան վկայում է, որ կան բազմաթիվ պետություններ, որոնց սահմանադրություններում հանրաքվեի ինստիտուտը կանոնակարգված է բավականին մանրամասն՝ ներառյալ ժողովրդի հանրաքվեի իրավունքի սահմանումը, հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակը, հանրաքվե անցկացնելու հարցում պետաիշխանական մարմինների հիմնական պարտականությունները և այլն: Այդ պետությունների թվին են դասվում Լիտվան, Լատվիան, Մակեդոնիան, Սլովակիան, Ռումինիան, Սլովենիան, Էստոնիան, Հունաստանը, Դանիան, Իսպանիան և այլք:
Վերոնշյալ և այլ պետություններում սահմանադրական մակարդակով հանրային իշխանությանն իրավունք է տրվում կամ պարտավորեցվում է հանրային ֊քաղաքական հարցերի լայն շրջանակի վերաբերյալ համաժողովրդական հանրաքվեներ անցկացնել: Օրինակ, Լիտվայի սահմանադրության 9-րդ հոդվածի համաձայն՝ պետության և ժողովրդի կյանքի կարևորագույն հարցերը լուծվում են հանրաքվեով:
Միաժամանակ այդ երկրի սահմանադրության 69-րդ հոդվածով նախատեսված է հանրաքվեով օրենքների ընդունման հնարավորությունը:
Այսինքն, Լատվիայում հստակորեն տարանջատված է հանրաքվեով օրենքի ընդունման կամ փոփոխման և հանրային ու պետական նշանակության հարցերի համաժողովրդական լուծման կառուցակարգերը:
Մակեդոնիայի սահմանադրության 73-րդ հոդվածով նախատեսվում է, որ Մակեդոնիայի խորհրդարանը՝ Ժողովը, կարող է հանրաքվեի դնել իր իրավասության ներքո գտնվող հարցերը:
Ռումինիայի սահմանադրության 90-րդ հոդվածի համաձայն՝ Ռումինիայի նախագահը, խորհրդակցելով խորհրդարանի հետ, կարող է համաժողովրդական հանրաքվեի դնել ազգային հետաքրքրություն ներկայացնող խնդիրները՝ պահանջելով ժողովրդից իր կամքը հայտնել դրանց լուծման շուրջ:
Դանիայի սահմանադրությամբ նախատեսված է, որ խորհրդարանը՝ Ֆոլկետինգը, ունի օրենքները համաժողովրդական հանրաքվեի դնելու իրավունք՝ ներառյալ այն օրինագծերը, որոնք ընդունվել են Ֆոլկետինգի կողմից, եթե նախաձեռնությանը կողմ է խորհրդարանի պատգամավորների ընդհանուր թվի ոչ պակաս քան 1/3֊-ը, և նախաձեռնության ներկայացումից հետո Ֆոլկետինգի որոշմամբ օրինագիծը հետ չի կանչվել:
Բնականաբար վերը թվարկված պետություններում այս կամ այն կերպ հանրաքվեի են դրվում նաև սահմանադրությունները և դրանցում կատարվող փոփոխությունները, նախանշված են նաև պարտադիր կարգով հանրաքվեի դրվող հարցերը, օրինակ, որոշակի պայմանների պահպանման պարագայում խորհրդարանի արձակման հարցով հանրաքվեի նախաձեռնումը Լատվիայում։
Սույն մոտեցումն արդարացված է այնքանով, որ սահմանադրական երաշխիքներ է ստեղծում ժողովրդի ինքնիշխան կամքի անմիջական արտահայտման իրավազորության իրացման անխաթարության համար՝ ըստ էության չեզոքացնելով կամ սահմանափակելով ներկայացուցչական պետական ինստիտուտների հնարավորությունն ու կարողությունն ամբողջովին իրենց ձեռքերում կենտրոնացնելու քաղաքական որոշումների կայացման լիազորությունը։
Ընդ որում, հանրաքվեի առարկայական շրջանակի անսահմանափակ լինելու ուժով հանրաքվեի ինստիտուտի չարաշահման և իրավական անվտանգության խաթարման վտանգը չեզոքացվում է սահմանադրական արդարադատության մարմնի կողմից հանրաքվեի սահմանադրականության նախնական ստուգմամբ։ Նման լիազորություն ունեն Ղրղզստանի, Ուկրաինայի, Մոլդովայի, Իտալիայի, Հունգարիայի և մի շարք այլ երկրների սահմանադրական դատարանները։
Հանրաքվեների սահմանադրականության նախնական ստուգման կառուցակարգի մասով առկա է այն մտահոգությունը, որ վերջինիս տարածական մեկնաբանումը կարող է սահմանափակել ժողովրդի կամահայտնության պատշաճ իրացումը, քանի որ եթե հանրաքվեի որոշումը և հանրաքվեի դրվող հարցը կամ օրինագիծը նախնական սահմանադրական վերանայման ենթարկվեն գործող Սահմանադրության բոլոր հոդվածներին համապատասխանության տեսանկյունից, կարող է անհարկիորեն բարդացվել և ձևականացվել ժողովրդավարական բանավեճի վրա հիմնված քաղաքական որոշումների ընդունման գործընթացը։
Այդ մասին իր մտահոգությունն է հայտնել նաև Եվրոպայի խորհրդի Վենետիկի հանձնաժողովը, որն աննպատակահարմար է համարել հանրաքվեի դրվող հարցերի և, մասնավորապես, սահմանադրական բարեփոխումների նախագծի ամբողջական սահմանադրական վերանայումը՝ գտնելով, որ նման դեպքերում նախընտրելի է հանրաքվեի դրվող հարցի կամ նախագծի սահմանադրական վերանայումը միայն սահմանադրության անփոփոխելի հոդվածներին դրանց համապատասխանության տեսանկյունից, ինչը մի կողմից թույլ է տալիս ապահովել հանրաքվեի գործընթացի համապատասխանությունը հիմնարար սահմանադրական կանոններին, իսկ մյուս կողմից անհարկի չխոչընդոտել քաղաքական որոշումների կայացման ժողովրդավարական գործընթացը։
Վերոնշյալի հաշվառմամբ՝ Հայաստանում համաժողովրդական հանրաքվեի սահմանադրական բարեփոխումը պետք է ուղղված լինի հանրաքվեի առարկայի ընդլայնմանը՝ կա՛մ հանրաքվեի դրվող հարցերի հստակ շրջանակ չսահմանելով, կա՛մ ամրագրելով հանրաքվեի դրվող հարցերի համեմատաբար լայն շրջանակ, որը կարող է լրացվել ընթացիկ օրենսդրությամբ՝ առանց այդ շրջանակը սահմանափակելու հնարավորության։ Ընդ որում, կարևոր է նաև հանրաքվեի անցկացումը որպես պարտադիր կամ ֆակուլտատիվ պահանջի սահմանում՝ դա կապելով հանրաքվեի դրվող այս կամ այն հարցի կարևորության և (կամ) դրա բնույթի և ընթացակարգային գործոնների հետ։ Վերջին հիմնախնդիրը կարելի է սահմանադրորեն պատվիրակել «Հանրաքվեի մասին» սահմանադրական օրենքին։
Խնդրահարույց է նաև այն հանգամանքը, որ ՀՀ գործող Սահմանադրությամբ վերջինիս իրավադրույթների մի մասը կարող են փոփոխվել հանրաքվեով, իսկ մյուս մասը՝ խորհրդարանի կողմից (փափուկ Սահմանադրություն)։ Ըստ էության միայն նոր Սահմանադրությունն է, որ կարող է ընդունվել համաժողովրդական քվեարկությամբ։
Նման մոտեցումը վիճահարույց է թվում Սահմանադրության՝ որպես բարձրագույն իրավաբանական ուժ ունեցող նորմատիվ իրավական ակտի գերակայության ապահովման, Սահմանադրության նորմատիվ համակարգի հստակության և կանխատեսելիության, ինչպես նաև սահմանադրական նորմերի իրավաբանական ուժի միատեսակության երաշխավորման առումներով։
Հարկ է նշել, որ նախքան 2015թ․ փոփոխությունները ՀՀ Սահմանադրության բոլոր հոդվածները, բացառությամբ անփոփոխելի հոդվածների, որոնք որևէ կերպ փոփոխման ենթակա չեն, կարող էին փոփոխվել միայն համաժողովրդական հանրաքվեով։
Միջազգային պրակտիկայում առկա են նշյալ երկու մոտեցումն էլ՝ սահմանադրության բոլոր դրույթների փոփոխում հանրաքվեով (կոշտ սահմանադրություն) (Դանիա, Ֆրանսիա, Շվեյցարիա, Իռլանդիա, Ռումինիա, Հարավային Կորեա, Ճապոնիա և այլն) կամ սահմանադրության որոշակի դրույթների փոփոխում հանրաքվեով, իսկ որոշ դրույթների փոփոխում խորհրդարանի կողմից (Հնդկաստան, Լեհաստան, մասամբ Լյուքսեմբուրգ և այլն)։
Բոլոր դեպքերում զարգացող ժողովրդավարություններում, որտեղ ներկայացուցչական ինստիտուտները կայացման փուլում են, նախընտրելի է սահմանադրության փոփոխումն ու նոր սահմանադրության ընդունումը վերապահել բացառապես ժողովրդին՝ հանրաքվեի միջոցով։ Այդպիսով ավելի մեծ կլինի սահմանադրության ինստիտուցիոնալ և քաղաքական պաշտպանվածությունը, և այդպիսով կայուն իրավական հիմքեր կունենա նաև ողջ ժողովրդավարական համակարգը։
Հետևապես, նախընտրելի կլինի վերադարձ կատարել ՀՀ Սահմանադրության փոփոխության նախքան 2015թ․ փոփոխությունները գործող կարգին և սահմանադրական բոլոր փոփոխությունները կատարել համաժողովրդական հանրաքվեի միջոցով։
Վերոնշյալ ինստիտուցիոնալ դիզայնի կիրառմամբ՝ հնարավոր է դառնում ապահովել մի կողմից հանրաքվեների ժողովրդավարական լեգիտիմությունն ու այս հարցում հանրային պատշաճ վերահսկողությունը, իսկ մյուս կողմից երաշխավորել ներկայացուցչական մարմինների քաղաքական ճկունությունն ու գործառութային ինքնուրույնությունը։
Բ․ Քաղաքացիական նախաձեռնության գործողության տիրույթի ընդլայնում և գործող կառուցակարգի կիրառման պայմանների դյուրացում
Քաղաքացիական նախաձեռնությունը ժողովրդի անմիջական նորմաստեղծման դրսևորում է և սահմանադրությամբ կամ օրենքով սահմանված թվով ընտրողներին վերապահված իրավունք է խորհրդարանին կամ ներկայացուցչական այլ մարմնին, ինչպես նաև ընտրական կորպուսին առաջարկել սահմանադրության, օրենքի, այլ նորմատիվ իրավական ակտի կամ դրանում փոփոխություններ կատարելու նախագիծ կամ նշյալ մարմինների իրավասության մեջ մտնող որևէ հարցի կարգավորման տարբերակի ընդհանուր առաջարկություն։ Ներկայացուցչական համապատասխան մարմինը պարտավոր է քննարկել առաջարկվող նախագիծը, սակայն անպայմանորեն այն ընդունելու պարտականություն չունի։ Ընդ որում, ելնելով տարբեր երկրների փորձից, քաղաքացիական նախաձեռնությունը կարող է լինել ձևակերպված, այսինքն որոշակի նորմատիվ իրավական ակտի նախագծի տեսքով (Իտալիա, Լեհաստան և այլ երկրներ) կամ չձևակերպված, այն է՝ ներկայացված ընդհանուր առաջարկության ձևով (Ռուսաստան, Լիխտեյնշտեյն, Մալթա և այլ երկրներ)։
Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության 109-րդ հոդվածի 4-րդ մասով նախատեսված է 50․000 ՀՀ քաղաքացու իրավունքն Ազգային ժողովի քննարկմանը ներկայացնել օրինագիծ, իսկ եթե խորհրդարանի կողմից օրինագիծը չի ընդունվում, ապա 350․ 000 ՀՀ քաղաքացու նախաձեռնությամբ այդ օրինագիծը կարող է դրվել հանրաքվեի։
Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության 202-րդ հոդվածի համաձայն՝
1․ Սահմանադրությունը և Սահմանադրության 1-3-րդ, 7-րդ, 10-րդ և 15-րդ գլուխներում, ինչպես նաև Սահմանադրության 88-րդ հոդվածում, 89-րդ հոդվածի 3-րդ մասի 1-ին նախադասությունում, 90-րդ հոդվածի 1-ին մասում, 103-րդ հոդվածի 2-րդ մասում, 108-րդ, 115-րդ, 119-120-րդ, 123-125-րդ, 146-րդ, 149-րդ և 155-րդ հոդվածներում, 200-րդ հոդվածի 4-րդ մասում փոփոխություններն ընդունվում են միայն հանրաքվեի միջոցով: Սահմանադրություն ընդունելու կամ փոփոխելու նախաձեռնության իրավունք ունեն պատգամավորների ընդհանուր թվի առնվազն մեկ երրորդը, Կառավարությունը կամ ընտրական իրավունք ունեցող երկու հարյուր հազար քաղաքացի: Ազգային ժողովը նախագիծը հանրաքվեի դնելու վերաբերյալ որոշումն ընդունում է պատգամավորների ընդհանուր թվի ձայների առնվազն երկու երրորդով:
2. Բացառությամբ սույն հոդվածի 1-ին մասում նշված հոդվածների՝ Սահմանադրության մյուս հոդվածներում փոփոխություններն ընդունում է Ազգային ժողովը` պատգամավորների ընդհանուր թվի ձայների առնվազն երկու երրորդով: Համապատասխան նախաձեռնության իրավունք ունեն պատգամավորների ընդհանուր թվի առնվազն մեկ քառորդը, Կառավարությունը կամ ընտրական իրավունք ունեցող հարյուր հիսուն հազար քաղաքացի:
(…)
Աչքի է զարնվում այն հանգամանքը, որ գործող սահմանադրական կարգավորումներով Հայաստանում գործում է ձևակերպված քաղաքացիական նախաձեռնությունը, և նախատեսված է Հայաստանի ընտրողների ընդհանուր թվի համեմատությամբ քաղաքացիական նախաձեռնության անդամների անհամաչափ բարձր թիվ, ինչը գործնականում խիստ դժվարացնում է անմիջական ժողովրդաիշխանության այս գործիքի գործնական կիրառումը։ Օրինակ, շուրջ 47 միլիոն բնակչություն ունեցող Իսպանիայում քաղաքացիական նախաձեռնության անդամների պարտադիր թիվը 500 հազար է կամ բնակչության ընդհանուր թվի 1,063 տոկոսը, շուրջ 38 միլիոն բնակչություն ունեցող Լեհաստանում այդ թիվը 100 հազար է կամ ընդհանուր բնակչության 0,26 տոկոսը, շուրջ 60 միլիոն բնակչություն ունեցող Իտալիայում՝ 150 հազար կամ ընդհանուր բնակչության 0,25 տոկոսը, շուրջ 9 միլիոն բնակչություն ունեցող Ավստրիայում՝ 100 հազար կամ ընդհանուր բնակչության 1,11 տոկոսը, շուրջ 8 և կես միլիոն բնակչություն ունեցող Շվեյցարիայում՝ 100 հազար կամ ընդհանուր բնակչության 1,17 տոկոսը և այսպես շարունակ։
Այնինչ ՀՀ Սահմանադրությամբ հանրաքվեի դրվող սահմանադրական փոփոխությունների քաղաքացիական նախաձեռնության անդամների պահանջվող թիվը, կախված փոփոխվող հոդվածներից, տատանվում է ՀՀ շուրջ 3 միլիոն բնակչության 5-ից 6 և կես տոկոս, հանրաքվեի դրվող օրենքների դեպքում՝ 11 և կես տոկոսն է, խորհրդարան ներկայացվող օրենքների նախագծերի դեպքում՝ մեկ և կես տոկոսը։
Ակնհայտ է, որ միջազգային պրակտիկային ոչ բնորոշ բնակչության ընդհանուր թվի համեմատությամբ նման բարձր տոկոսների սահմանադրական ամրագրումը Հայաստանում էապես դժվարացնում է քաղաքացիական նախաձեռնության կիրառումը և իջեցնում ուղղակի ժողովրդավարության սույն գործիքի արդյունավետությունը։
Բացի այդ հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ հասարակության մեծամասնությունը չունի իրավաբանական գիտելիքներ, իսկ շատերը նաև չունեն բարձրագույն կրթական ցենզ, օրենսդրական գործընթացի կանոնների պահպանմամբ՝ խորհրդարան օրենքի նախագիծ ներկայացնելը կարող է լինել խիստ դժվար, միևնույն ժամանակ քաղաքացիների առաջադրած հարցը կարող է լինել օրախնդիր, և տրամաբանական է, որ ձևակերպված քաղաքացիական նախաձեռնությունը, այն է՝ պարտադիր կարգով օրենքի նախագծի ներկայացումը մեծ հավանականությամբ չի ծառայի այս միջոցով նորմաստեղծման և որոշումների կայացման գործընթացին քաղաքացիների ուղղակի մասնակցության նպատակին։
Սույն փաստն օրակարգային է դարձնում Հայաստանում գործող քաղաքացիական նախաձեռնության սահմանադրական ինստիտուտի գործառնման կարգի փոփոխությունը՝ այն ավելի ներառական և արդյունավետ դարձնելու համար։ Նշված նպատակի համատեքստում անհրաժեշտ է վերանայել քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով Ազգային ժողովին միայն օրենքների նախագծերի ներկայացման պահանջը և թույլատրելի համարել նաև խորհրդարանի քննարկմանը հանրային-քաղաքական նշանակության հիմնախնդրի վերաբերյալ օրակարգային հարցադրման ներկայացումն իր լուծման տարբերակով՝ առանց ֆորմալ օրենսդրական ակտի մշակման։ Ազգային ժողովի կանոնակարգ-սահմանադրական օրենքով հարկավոր է սահմանել նաև քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով նման հարցադրման քննարկման և որոշման կայացման ընթացակարգ։
Հարկ է նաև փոփոխել քաղաքացիական նախաձեռնության անդամների նվազագույն թվի մասին սահմանադրական պահանջը և այն համապատասխանեցնել Հայաստանի ընտրողների ընդհանուր թվի ողջամիտ համամասնությանը՝ հաշվի առնելով միջազգային պրակտիկայում ընդունված համամասնությունները։ Կարելի է դիտարկել նաև այդ թիվը ոչ թե ամբողջ թվով այլ բնակչության քաղաքացիների ընդհանուր թվից որոշակի տոկոսի ձևով ամրագրելը, ինչը թույլ կտա ընկալունակ լինել և հաշվի առնել նաև բնակչության թվակազմի հնարավոր փոփոխությունները։
Բացի այդ առաջարկվում է նաև վերանայել քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով ներկայացված օրենքի նախագիծը կամ օրակարգային առաջարկություն-հարցադրումը մերժելու պարագայում այն հանրաքվեի դնելու համար անհրաժեշտ թվով ստորագրություններ հավաքելու համար Սահմանադրությամբ նախատեսված 60-օրյա ժամկետը։ Վերջինս չափազանց կարճատև է և կարող է խոչընդոտել անհրաժեշտ ստորագրությունների հավաքման գործընթացը, որը ներառում է քարոզչական աշխատանք, հանդիպումներ բնակչության հետ և նմանատիպ այլ միջոցառումներ։ Բովանդակալից հանրային բանավեճի կազմակերպման, ժողովրդի իրազեկման միջոցառումները պատշաճորեն իրականացնելու և արդյունքում քաղաքացիների իրազեկ ձայներ ստանալու համար պետք է ունենալ ավելի երկար ժամկետ, այլապես որոշումների կայացման քննարկվող կարգը կարող է դառնալ ձևական և կիրառման իմաստով ոչ բավարար չափով արդյունավետ։
3․ Համայնքային մակարդակում անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրական ամրագրում
Համայնքային մակարդակում անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրական ամրագրումն ու գործնական իրացման երաշխիքների ապահովումը ժողովրդավարական և իրավական պետության կարևորագույն խնդիրներից է։
Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի 3-րդ հոդվածով նախատեսվում է տեղական հանրաքվեն կամ քաղաքացիների ուղղակի մասնակցության այլ ձևերի կիրառում՝ ի շահ համայնքի բնակչության համայնքային խնդիրների լուծման գործում։
Ի տարբերություն համապետական մակարդակում անմիջական ժողովրդավարության գործիքների՝ տեղական ինքնակառավարման համատեքստում ուղիղ ժողովրդաիշխանության իրացման միջոցների իրավական ամրագրման հարցում համեմատաբար միասնական միջազգային պրակտիկան բացակայում է։ Միևնույն ժամանակ սույն հայեցակարգի 1-ին բաժնի «ա» մասում տեղ գտած դատողությունները լիարժեքորեն կիրառելի են նաև սույն պարագայում։
ՀՀ Սահմանադրությունը տեղական մակարդակում անմիջական ժողովրդավարության իրացման կարգին չի անդրադառնում։ Միևնույն ժամանակ ՀՀ Սահմանադրության 183-րդ հոդվածի 1-ին մասի համաձայն՝ համայնքի բնակիչները կարող են անմիջականորեն մասնակցել համայնքի գործերի կառավարմանը՝ համայնքային նշանակության հանրային հարցերը տեղական հանրաքվեով լուծելու միջոցով։
Սահմանադիրը, ըստ էության, համայնքային մակարդակում ուղղակի ժողովրդավարության ձևերից նախատեսել է միայն տեղական հանրաքվեն՝ մանրամասները թողնելով առանձին օրենքներին։ Փոխարենը՝ որևէ սահմանադրական դրույթով չի նախատեսվում, օրինակ, տեղերում ուղղակի ժողովրդավարության այնպիսի դրսևորում, ինչպիսին է օրակարգի նախաձեռնությունը։ Մինչդեռ ընթացիկ օրենսդրության մակարդակում նշյալ ինստիտուտն առկա է։ Խոսքը վերաբերում է «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքին (14-րդ հոդված)։ Մինչդեռ օրակարգի նախաձեռնությունն անմիջական ժողովրդավարության միջազգայնորեն ճանաչված և արդյունավետ կառուցակարգ է և սահմանադրական ու օրենսդրական մակարդակում գործում է բազմաթիվ երկրներում՝ Գերմանիայում, Վրաստանում, Ֆինլանդիայում, Շվեյցարիայում, Չեռնոգորիայում, Նորվեգիայում, Շվեդիայում և այլ երկրներում։
Սահմանադրորեն ամրագրված չէ նաև «Տեղական ինքնակառավարման» եվրոպական խարտիայով չարգելված և տեղական ժողովրդավարության անքակտելի ինստիտուտ հանդիսացող հետկանչը, թեև «Տեղական ինքնակառավարման մասին» և «Տեղական հանրաքվեի մասին» օրենքների ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ համայնքի ղեկավարի կամ ավագանիների հետկանչի հարցը կարող է դրվել տեղական հանրաքվեի։ Ընդ որում, տեղական ինքնակառավարման մարմինների հետկանչի ինստիտուտը տարածված է այնպիսի երկրներում ինչպիսիք են՝ ԱՄՆ-ը, Արգենտինան, Գերմանիան և այլն։
Բոլոր դեպքերում հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ սովորաբար համայնքի բնակչության տեղական ինքնակառավարման իրավունքը ենթադրում է ժողովրդի առավել անմիջական մասնակցություն համայնքի գործերի վարմանն ու կառավարմանը, ինչպես նաև տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեության վերահսկողությանը՝ ՀՀ Սահմանադրությամբ նշյալ կառուցակարգի բացակայությունը կարելի է համարել տեղերում ուղղակի ժողվորդավարության կարևոր մեխանիզմի ամրագրման բաց, որի հետևանքով սահմանափակվել է տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեության թափանցիկության, հաշվետվողականության և կարգապահության բարձրացման կառուցակարգերի շրջանակը։
Տեղական հանրաքվեի իրավական կարգավորումը բավականին հաջող տրված է «Տեղական հանրաքվեի մասին» օրենքում։ Այստեղ խնդիրն այն է, որ ՀՀ Սահմանադրությամբ տեղական հանրաքվեն կարգավորված է սկզբունքների մակարդակով, և բացակայում է որևէ կարգավորում տեղական հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակի կամ դրանց որոշման կարգի վերաբերյալ, ինչն առաջացնում է միևնույն մտահոգությունները, ինչ համաժողովրդական հանրաքվեի պարագան։
Նպատակահարմար է ինչպես համաժողովրդական հանրաքվեի և քաղաքացիական նախաձեռնության պարագայում, տեղական հանրաքվեի և օրակարգի նախաձեռնության հիմնադրույթները սահմանել ՀՀ Սահմանադրության մակարդակում՝ փոխառելով դրանք վերոնշյալ օրենքներից։
Տեղական հանրաքվեի պարագայում անհրաժեշտ է կա՛մ սահմանել տեղական հանրաքվեով քվեարկության ոչ ենթակա հարցերը, ինչպես որ արված է «Տեղական հանրաքվեի» մասին օրենքի 4-րդ հոդվածում, կա՛մ որպես այլընտրանքային տարբերակ սահմանել տեղական հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակ՝ ընթացիկ օրենսդրությամբ սահմանելով այդ ցանկը լրացնելու հնարավորություն։
Միաժամանակ հարկավոր է ՀՀ Սահմանադրությամբ ուղղակիորեն ամրագրել տեղական ինքնակառավարման մարմինների՝ համայնքի ղեկավարի կամ ավագանու կամ, հաշվի առնելով ավագանիների գործունեության չվարձատրվող բնույթը, հետկանչը տարածել միայն համայնքի ղեկավարների վրա, իսկ ավագանիների հետկանչի կառուցակարգ սահմանել միայն այն համայնքներում, որտեղ համայնքի ղեկավարն ընտրվում է ավագանիների կազմից՝ միայն համայնքի ղեկավար ընտրված ավագանու մասով։
ԱՌԱՋԱՐԿՎՈՂ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԸ
2․1 Փոփոխությունների ընդհանուր նկարագիրը
Ա․ Համաժողովրդական հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակի էական ընդլայնում կամ որոշ բացառություններով հանրաքվեի անսահմանափակ իրավունքի ամրագրում, օրինակ, նշելով, որ ՀՀ Սահմանադրության 1-ին անփոփոխ հոդվածով նախատեսված սկզբունքներից ուղղակիորեն բխող և ՀՀ համար հիմնարար նշանակություն ունեցող հարցերով անցկացվում է կամ կարող է անցկացվել համաժողովրդական հանրաքվե: Մանրամասների կանոնակարգումը կվերապահվի «Հանրաքվեի մասին» սահմանադրական օրենքին։
Բ․ Քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով խորհրդարանին ոչ միայն օրենքների, այլև կոնկրետ խնդիրների լուծման տարբերակների առաջարկում և խորհրդարանի կողմից առաջարկության մերժման պարագայում հարցը հանրաքվեի դնելու հնարավորություն:
Գ․ Քաղաքացիական նախաձեռնության անդամների նվազագույն թվի սահմանում նախաձեռնության պահին քաղաքացիների ընդհանուր թվի մեկ տոկոսի, իսկ հարցը հանրաքվեի դնելու դեպքում՝ 2 տոկոսի չափով:
Դ․ Քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով ներկայացված օրինագծի կամ օրակարգային հարցադրում-առաջարկության մերժման պարագայում հարցը հանրաքվեի դնելու համար անհրաժեշտ ձայների հավաքման համար սահմանված 60-օրյա ժամկետի վերանայում և առնվազն 90-օրյա ժամկետի սահմանում։
Ե․ Համայնքային մակարդակում տեղական հանրաքվեի և օրակարգի նախաձեռնության կառուցակարգերի՝ տեղական հանրաքվեի նախաձեռնության իրավունքի և տեղական հանրաքվեի դրվող հարցերի շրջանակի սահմանադրական ամրագրում՝ վերջիններս փոխառելով ընթացիկ օրենսդրությունից:
Զ․ Համայնքի ղեկավարի և ավագանիների հետկանչի կառուցակարգի ներդրում։
2․2 Փոփոխությունների համակարգային կապն այլ նորմերի հետ
Առաջարկվող փոփոխությունները պետք է ամրագրվեն ՀՀ Սահմանադրության 9-րդ և 15-րդ գլուխներում, որոնք նվիրված են, համապատասխանաբար, տեղական ինքնակառավարմանն ու հանրաքվեին: Սույն փոփոխությունների կիրարկման համար անհրաժեշտ է փոփոխություններ կատարել նաև «Հանրաքվեի մասին» սահմանադրական օրենքում, «Տեղական ինքնակառավարման մասին» և «Տեղական հանրաքվեի մասին» օրենքներում:
2․3 Ակնկալվող արդյունքները
Նշյալ փոփոխությունների կատարմամբ՝ լրջորեն կբարելավվի անմիջական ժողովրդավարության կառուցակարգերի սահմանադրական ամրագրման և դրանց կիրարկման երաշխիքների սահմանման վիճակը, պայմաններ կստեղծվեն քաղաքական որոշումների կայացման գործընթացում ժողովրդի և համայնքների բնակչության առավել ակտիվ ու արդյունավետ ներգրավման համար: Միևնույն ժամանակ կապահովվի նաև անհրաժեշտ հավասարակշռություն ժողովրդական ինքնիշխանության իրացման, պետական և համայնքային ինստիտուտների գործունեության հանրային վերահսկողության և ներկայացուցչական մարմինների գործառութային ինքնուրույնության միջև։
Արտաշես ԽԱԼԱԹՅԱՆ
ՄԱՀՀԻ ասոցացված փորձագետ, իրավագետ
«Ժողովրդավարություն, անվտանգություն և արտաքին քաղաքականություն» ծրագիր (NED)
Միջազգային և անվտանգության հարցերի հայկական ինստիտուտ (ՄԱՀՀԻ)
