ՀՀ-ԵՄ մուտքի արտոնագրերի ռեժիմի դյուրացումից մինչև ազատականացում. ռեադմիսիոն հայցերի դերն այս գործընթացում

Հայկանուշ Չոբանյան

ՀՀ ՏԿԶՆ միգրացիոն ծառայության

Վերադարձի և վերաինտեգրման բաժնի պետ

ՆԵՐԱԾՈՒԹՅՈՒՆ

ԵՄ անդամ երկրների միգրացիոն քաղաքականության օրակարգի առաջնահերթություններից է շարունակում մնալ անկանոն կարգավիճակում գտնվող միգրանտների վերադարձն իրենց ծագման երկրներ: Դա առավել վառ դրսևորվեց հատկապես 2015-2016թթ. ընթացքում միգրացիոն մեծ հոսքեր ընդունած Գերմանիայի, Ավստրիայի, Շվեդիայի և մի շարք այլ ԵՄ անդամ երկրների միգրացիոն քաղաքականության խստացմամբ: Միևնույն ժամանակ, երրորդ երկրների հետ ԵՄ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացման երկխոսության գործընթացի մեկնարկում, ի թիվս այլ առանցքային հարցերի, մեծ տեղ է հատկացվում ծագման երկրների հետ համագործակցությանը` ԵՄ երկրներում անկանոն կարգավիճակում գտնվող սեփական քաղաքացիների ինքնության հաստատման և նրանց հետընդունման պատրաստակամության հարցում:

2014թ. հունվարի 1-ից միաժամանակ ուժի մեջ մտան Հայաստանի Հանրապետության և Եվրոպական Միության միջև մուտքի արտոնագրային ռեժիմի դյուրացման մասին[1] և հետընդունման (ռեադմիսիայի) մասին համաձայնագրերը: Ըստ համաձայնագրերի՝ ԵՄ-ը պարտավորվում է ՀՀ քաղաքացիներին հեշտացված կարգով տրամադրել ԵՄ մուտքի արտոնագիր, իսկ հայկական կողմն էլ պարտավորվում է նույնականացնել և հետ ընդունել իր այն քաղաքացիներին, ովքեր խախտում են ԵՄ մուտք գործելու կամ այնտեղ գտնվելու պայմանները: Մուտքի արտոնագրերի դյուրացման համաձայնագիրը չի վերացնում վիզայի պարտավորությունը, սակայն համարվում է որպես առաջին քայլ ԵՄ երկրներ մուտք գործելու արտոնագրի պահանջի վերացման ճանապարհին:

ՀՀ կառավարության արտաքին քաղաքականության գերակա առաջնահերթություններից է ՀՀ քաղաքացիների համար ԵՄ-ի մուտքի արտոնագրերի ազատականացման մեկնարկի կարևորությունը և այդ ուղղությամբ անհրաժեշտ քայլերի ձեռնարկումը[2]:

Սույն հոդվածը քննարկում է ԵՄ միգրացիոն արտաքին քաղաքական օրակարգն իր հարևան երկրների հետ, մասնավորապես՝ միգրացիոն հարցերի շուրջ համագործակցությունը և դրա իրականացման գործիքակազմը՝ շեշտը դնելով հետևյալ առանցքային հարցերի վրա՝ ի՞նչ դերակատարում ունի հետընդունման (ռեադմիսիայի) համաձայնագրի կիրարկումը ԵՄ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացման գործընթացում և, ի վերջո, Հայաստանի համար ի՞նչ մարտահրավերներ ու հնարավորություններ կլինեն ԵՄ մուտքի արտոնագրերի ազատականացման դեպքում։

ԵՎՐՈՊԱԿԱՆ ՄԻՈՒԹՅԱՆ ՄԻԳՐԱՑԻՈՆ ՔԱՂԱՔԱԿԱՆՈՒԹՅԱՆ ՕՐԱԿԱՐԳԸ

2005թ.-ից ԵՄ միգրացիայի և ապաստանի արտաքին քաղաքականության գերակայությունների շրջանակը սահմանվում է “Միգրացիայի և շարժունակության գլոբալ մոտեցում» (Global Approach to Migration and Mobility (GAMM)) փաստաթղթով[3]։

GAMM-ը կարգավորում է ապաստանի և միգրացիայի հարցերը երրորդ երկրների հետ, որն իրականացվում է քաղաքական (երկկողմ և տարածաշրջանային քաղաքականության երկխոսություններ, գործողությունների ծրագրեր) և իրավական (վիզաների դյուրացման և ռեադմիսիոն համաձայնագրեր) գործիքակազմով, ինչպես նաև՝ գործառնական աջակցության և կարողությունների զարգացման ծրագրերի շրջանակներում։

GAMM-ի միգրացիայի հարցերի շուրջ համագործակցության շրջանակը սահմանվում է հետևյալ երկու «քաղաքական գործընկերության» փաստաթղթերով՝ «Շարժունակության շուրջ գործընկերության» հռչակագրով (Mobility Partnership Declaration (MP)) և «Միգրացիայի և շարժունակության ընդհանուր օրակարգով» (Common Agendas on Migration and Mobility (CAMM))[4]: Հարկ է նշել, որ երկու փաստաթղթերն էլ, որպես այդպիսին, իրավական պարտավորություններ չեն ենթադրում և ունեն միայն հռչակագրային բնույթ:

«Շարժունակության շուրջ գործընկերության» հռչակագրերը ԵՄ-ը ստորագրել է 9 երկրների հետ[5], այդ թվում՝ Հայաստանի Հանրապետության։ «Շարժունակության շուրջ գործընկերության» վերաբերյալ Եվրամիության և Հայաստանի Հանրապետության միջև համատեղ հռչակագիրը ստորագրվեց 2011թ. հոկտեմբերի 27-ին Լյուքսեմբուրգում[6]: Ստորագրող կողմերն էին Եվրոպական Միությունը, ԵՄ 10 անդամ երկրներ և Հայաստանի Հանրապետությունը։

«Շարժունակության շուրջ գործընկերության» հռչակագրի նպատակն է`

• նպաստել օրինական, այդ թվում` շրջանառու և ժամանակավոր միգրացիայի արդյունավետ կառավարմանը` հաշվի առնելով Հռչակագիրը ստորագրող կողմերի աշխատանքային շուկաների և սոցիալ-տնտեսական իրավիճակները,
• կանխարգելել և պայքարել անօրինական միգրացիայի ու մարդկանց թրաֆիկինգի և մաքսանենգության դեմ,
• կիրարկել հետընդունման և վերադարձի արդյունավետ քաղաքականությունը` միաժամանակ հարգելով մարդու իրավունքները,
• ամրապնդել Հայաստանի կառավարության կարողությունները` ապաստանի քաղաքականության իրականացման և միջազգային պաշտպանության տրամադրման հարցում` միջազգային լավագույն չափանիշներին համապատասխան:

«Շարժունակության շուրջ գործընկերության» շրջանակներում մինչև այժմ կայացել են ՀՀ-ԵՄ բարձրաստիճան երկու հանդիպումներ՝ 2015թ. և երկրորդը՝ 2018թ.: Քննարկումների արդյունքում կողմերն արձանագրել են համատեղ հռչակագրի իրականացման առաջընթացը և պայմանավորվել առավել համակարգված դարձնել ներգրավված կառույցների և կազմակերպությունների աշխատանքը, ապագա նախաձեռնություններն ու ծրագրերը[7]:

Պետք է նկատել, որ չնայած հռչակագրի նպատակներից է նաև նպաստելն օրինական և աշխատանքային միգրացիային, սակայն ԵՄ-ի համար դեռևս շարունակում է գերակայել միգրացիայի անվտանգությանն ու վերահսկմանն ուղղված կարևորությունը, մասնավորապես՝ սահմանների և միգրացիոն հոսքերի կառավարմանը վերաբերող հարցերը[8]:

Դա են փաստում հռչակագրի շրջանակներում Հայաստանում իրականացված կիրառական ծրագրերը, որոնց հիմնական բաղադրիչն առնչվում էր վերադարձի և վերաինտեգրման խնդիրներին[9]:

Հաջորդն իրավական գործիքակազմն է, որի շրջանակներում ԵՄ-ը համագործակցում է երրորդ երկրների հետ, մասնավորապես՝ վիզաների դյուրացման և ռեադմիսիոն համաձայնագրերը, որոնք, ի տարբերություն նախորդ՝ հռչակագրային բնույթ ունեցող փաստաթղթերի, հանգեցնում են իրավական պարտավորությունների: Պետք է նշել, որ այս համաձայնագրերի ստորագրումը բխում է «Շարժունակության շուրջ գործընկերության» հռչակագրի պահանջներից[10]:

Շատ կարևոր հանգամանք է նաև, որ այս երկու համաձայնագրերը գրեթե միշտ ուժի մեջ են մտնում միաժամանակ: Եվ դա պատահական չէ, քանի որ համաձայնագրերը մի կողմից երրորդ երկրների քաղաքացիներին հնարավորություն են տալիս դյուրացված պայմաններով մուտք գործել ԵՄ երկրներ, իսկ մյուս կողմից՝ այն անձինք, ովքեր խախտում են մուտքի կամ տվյալ երկրում գտնվելու պայմանները, վերադարձվում են իրենց ծագման երկրներ: Վիզաների դյուրացման համաձայնագիրն էլ առաջարկվում է այն երկրներին, որոնք ստորագրում են նաև ռեադմիսիոն համաձայնագիրը, այստեղից էլ հետևում է ԵՄ շարժունակության/միգրացիայի և վիզային քաղաքականության փոխկապակցված լինելու հանգամանքը:

Այսպես, 2012թ. դեկտեմբերի 17-ին և 2013թ. ապրիլի 19-ին Բրյուսելում ստորագրվել են համապատասխանաբար ՀՀ և ԵՄ միջև մուտքի արտոնագրային ռեժիմի դյուրացման մասին[11] և ՀՀ-ԵՄ հետընդունման (ռեադմիսիայի) մասին[12] համաձայնագրերը, որոնք 2014թ. հունվարի 1-ից միաժամանակ մտան ուժի մեջ:

Վիզաների դյուրացման և ռեադմիսիոն համաձայնագրերի իրականացումը դիտարկելու նպատակով ստեղծվել են ՀՀ-ԵՄ երկու համատեղ կոմիտեներ, որոնք տարեկան մեկ անգամ հանդիպում են՝ երկուստեք արձանագրելու համաձայնագրերի կատարման ընթացքը: Համաձայնագրերը հիմնված են փոխադարձության վրա[13]։

Ինչ վերաբերում է ԵՄ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացման երկխոսությունների մեկնարկի գործընթացին, ապա այն իրականացվում է երրորդ երկրի հետ վիզային ռեժիմի վերջնական ազատականացման նպատակով: Այս նպատակին հասնելու համար երրորդ երկրները պետք է կատարեն բարեփոխումներ հետևյալ չորս ոլորտներում՝ փաստաթղթերի անվտանգություն, անկանոն միգրացիայի, ռեադմիսիայի, ապաստանի ու միգրացիայի կառավարում, հասարակական կարգ և անվտանգություն, արտաքին հարաբերություններ ու հիմնարար ազատություններ[14]:

ՀԵՏԸՆԴՈՒՆՄԱՆ (ՌԵԱԴՄԻՍԻՈՆ) ՀԱՄԱՁԱՅՆԱԳՐԵՐԸ

Նախապատմություն

«Ռեադմիսիա» եզրույթը, որը հայերեն թարգմանաբար նշանակում է հետընդունում, համեմատաբար նոր է  ներառվել միջազգային իրավունքում: Երկրորդ համաշխարհային պատերազմից հետո, երբ անհրաժեշտ էր վերականգնել պատերազմի հետևանքով ավերված տնտեսությունները, եվրոպական պետություններն աշխատանքային միգրացիայի ոլորտում որդեգրեցին բավականին ազատական մոտեցում: Դրա հետևանքով անհրաժեշտություն առաջացավ կանոնակարգել անօրինական միգրանտների հետ կապված խնդիրները: Արդյունքում արևմտաեվրոպական երկրները սկսեցին միմյանց միջև կնքել սահմանների վերահսկողության և երկիր անօրինական ներթափանցած անձանց վերաբերյալ համաձայնագրեր, որոնցով Կողմերը պատասխանատվություն էին ստանձնում մյուս Կողմի տարածք իրենց քաղաքացիների անօրինական մուտքի կամ կացության դեպքերում:

Այսպիսով, առաջին ռեադմիսիոն համաձայնագրերը տարածվում էին միայն սեփական երկրի քաղաքացիների վրա[15]: Այդ համաձայնագրերում երրորդ երկրների քաղաքացիների և քաղաքացիություն չունեցող անձանց ներառումն անհրաժեշտ դարձավ միայն 70-90-ական թվականներին, հետևյալ երկու պատճառներով`

• նավթային ճգնաժամի և դրա արդյունքում` տնտեսությունների կտրուկ անկման պայմաններում սառեցվեցին Եվրոպայում նախկինում գործող մուտքի հիմնական ծրագրերը,
• Եվրոպայում տեղի ունեցած քաղաքական փոփոխությունների հետևանքով  հետխորհրդային տարածքից դեպի եվրոպական երկրներ սկսեցին ուղղվել միգրացիոն մեծածավալ հոսքեր: Այս պայմաններում կենտրոնական և Արևելյան Եվրոպայի երկրները միգրանտներ «մատակարարող» երկրներից դարձան «տարանցիկ միջանցքներ» անօրինական միգրանտների համար:

Ռեադմիսիոն համաձայնագրերի անհրաժեշտությունն էլ ավելի մեծացավ այն ժամանակ, երբ ԵՄ-ի ներսում վերացան ներքին սահմանները: Ազատ տեղաշարժ ԵՄ-ի ներսում, սակայն խիստ հսկողություն ԵՄ արտաքին սահմանների վրա. այս գաղափարը կյանքի կոչվեց Ամստերդամի պայմանագրի (1997թ.) ընդունման հետ մեկտեղ, երբ արտոնագրերի, ապաստանի, իմիգրացիայի և անձանց ազատ տեղաշարժի հետ կապված մի շարք այլ հարցեր անցան ԵՄ-ի իրավասության տակ[16]: Արդյունքում, ռեադմիսիոն համաձայնագրերը սկսեցին դիտվել որպես կարևոր գործիք անօրինական միգրացիայի դեմ պայքարում:

Սկսած 2000թ.-ից ԵՄ-ը մեծ ջանքեր է գործադրում երրորդ երկրի քաղաքացիների՝ ԵՄ անօրինական մուտքի և բնակության դեմ պայքարի արդյունավետ քաղաքականության իրականացման համար, և այդ քաղաքա­կանության ամենակարևոր բաղադրիչներից մեկը դարձել է անկանոն կարգավիճակով ներգաղթողների ար­դյունավետ հեռացումն ու վերադարձն իրենց ծագման երկրներ։ Այսպիսով, հետընդունման մասին համաձայնագրերի իրականացման սկզբունքները ներդրվել են ԵՄ-ի կողմից և ձևակերպվել մի շարք պաշտոնական փաստաթղթերում։ ԵՄ հետընդունման մասին համաձայնագրերը դիտարկվում են նախևառաջ որպես տեխնի­կական գործիք, որի միջոցով ընթացակարգային բարելավում­ներ են կատարվում հետընդունման գործընթա­ցում ներգրավված երկու պետությունների իրավասու մարմինների համագործակցության ոլորտում։

ԵՄ անդամ պետություններն ամենամեծ թվով համաձայնագրերը` 124 համաձայնագիր, կնքել են 1990-2000թթ.: 1999թ.-ից սկսած ԵՄ-ն իրավասություն ստացավ ռեադմիսիոն համաձայնագրեր կնքելու երրորդ երկրների հետ: Նախկին ԽՍՀՄ պետությունների հետ այս գործընթացը սկսվեց 2008թ., երբ ԵՄ-ը համաձայնագրեր  ստորագրեց Մոլդովայի, Ուկրաինայի և Ռուսաստանի հետ: 2010թ. ռեադմիսիոն համաձայնագիր ստորագրվեց Վրաստանի, իսկ 2013թ.՝ Հայաստանի հետ: Ընդհանուր առմամբ, ԵՄ-ը 17 ռեադմիսիոն համաձայնագրեր է ստորագրել երրորդ երկրների հետ[17]:

Ռեադմիսիոն համաձայնագրերի նպատակը

Ռեադմիսիոն համաձայնագրերի բուն նպատակն է հեշտացնել պայմանավորվող կողմերի պետությունների տարածքում օրինական գտնվելու հիմքեր չունեցող անձանց վերադարձն իրենց ծագման կամ իրենց վերջին բնակության երկիր:

Վերադարձի գործընթացի արդյունավետ կազմակերպման նպատակով համաձայնագրում հստակ սահմանվում են պայմանավորվող կողմերի պարտավորությունները, ինչպես նաև՝ անձանց վերադարձի և  տարանցման հեշտացմանն ուղղված կազմակերպչական և աշխատանքային ընթացակարգերը, ինչպես օրինակ, ծախսերի փոխհատուցումը, անհատական տվյալների պաշտպանությունը և այլն:

Այսօր Եվրոպական Միությունն ընդհանուր առմամբ հայտնի է որպես պայմաններ թելադրող և՛ հետըն­դունման պայմանագրերի կնքման, և՛ միգրանտների վերադարձի գործնական մեխանիզմի իրականացման բնագավառներում։

1994թ.-ից ի վեր, երբ Եվրոպական Միության խորհուրդն ընդունել է համապատաս­խան առաջարկությունները, հետընդունման ընթացակարգը պաշտոնապես դարձել է Եվրոպական Միության արտաքին քաղաքականության գործիք։ Երկարաժամկետ կտրվածքով փորձնական կիրառման արդյունքում մշակվել են այնպիսի սկզբունքներ ու լավագույն գործելակերպեր, որոնք օգտագոր­ծվում են այլ երկրի համար կոնկրետ մոդելների ձևավորման օրինակ և հիմք (օրինակ այդպիսի մոտեցում է կիրառել Ռուսաստանն իր հետընդունման քաղաքականությունը մշակելիս)։ Քաղաքականության տեսանկյու­նից՝ Եվրոպական Միությունում հետընդունման մասին համաձայնագրերը համարվում են դեպի ԵՄ և ԵՄ-ից դուրս միգրացիոն հոսքերի արդյունավետ կառավարման համար անհրաժեշտ միջոց։ Քանի որ այդ համաձայնագրերը պետք է դյուրացնեն անկանոն կարգավիճակով միգրանտների անհապաղ վերադարձը, դրանք, ենթադրաբար, ան­կանոն ներգաղթի դեմ պայքարի հիմ­նական տարր կարող են լինել։

Ուստի, վերադարձն ընդհանուր առմամբ և հետընդունումը՝ որ­պես դրա առանձին մեթոդ, ԵՄ միգրացիոն ընդհանուր քաղաքականության անբաժանելի մասն են, հետևա­բար դրանք պետք է դիտարկել համատեղ։ Անկանոն ներգաղթի վերաբերյալ ԵՄ միասնական քաղաքականության ձևավորումը ներկայումս ԵՄ առաջնահերթություններից է։

Հարկ է նշել, որ իր տարածք վերադարձող քաղաքացիներին հետ ընդունելու պետության պարտավորությունը հանդիսանում է միջազգային սովորութային իրավունքի համընդհանուր նորմ: Այդ պարտավորությունը հիշատակվում է միջազգային մակարդակի մի շարք փաստաթղթերում։ Սեփական երկիր վերադառնալու իրավունքը երաշխավորվում է երկրի բոլոր քաղաքացիների համար, անկախ այն հանգամանքից, նրանք ծնվել են այդ երկրում, թե արտասահմանում, և երբեք չեն եղել այդ երկրում։ Ուստի ոչ ոք չի կարող կամայականորեն զրկվել իր երկիր վերադարձի իրավունքից:

Սակայն դա չի համարվում պարտադիր գործիք, ուստի իրենց պարտականությունները հստակեցնելու համար միգրանտներին ուղարկող երկրները և ծագման երկրները հաճախ կնքում են երկկողմանի ռեադմիսիոն համաձայնագրեր:

Գործնականում սեփական միգրանտներին ընդունելու պարտավորությունը հնարավոր չի լինում իրականացնել ճամփորդական փաստաթղթերի կամ անձը հաստատող այլ փաստաթղթերի բացակայության դեպքերում[18]:

Հետընդունման համաձայնագրերի կիրարկումը ՀՀ կողմից

2002թ.-ից ի վեր Հայաստանի Հանրապետությունն ակտիվորեն ներգրավվել է հետընդունման ռեադմիսիոն համաձայնագրերի կնքման գործընթացում՝ այն դիտարկելով որպես  անօրինական միգրացիայի դեմ պայքարի գործիքներից մեկը: Սկզբնական շրջանում գոյություն ուներ այն մտայնությունը, որ Հայաստանի կողմից ռեադմիսիոն համաձայնագրերի կնքումը կհանգեցնի ընդունող երկրներում անկանոն կարգավիճակում գտնվող միգրանտների՝ դեպի Հայաստան մեծաթիվ վերադարձի հոսքերի: Սակայն ժամանակի ընթացքում պարզ դարձավ, որ համաձայնագրերի կնքմամբ համապատասխան մարմինների միջև գոյություն ունեցող համագործակցությունը ստանում է իրավական ձևակերպում. սահմանվում են Կողմերի լիազորված մարմինները, վերադարձի ժամկետները, փաստաթղթերի տեսակները, հստակեցվում են երրորդ պետությունների քաղաքացիների հետընդունման հետ կապված  հարցերը և այլն:

Հայաստանում ռեադմիսիոն համաձայնագրերի իրականացման լիազոր մարմինը, ՀՀ կառավարության 2011թ. սեպտեմբերի 22-ի N 1360-Ն որոշմամբ, հանդիսանում է ՀՀ ՏԿԶՆ միգրացիոն ծառայությունը, որն ակտիվ ներգրավված է այդ գործընթացում՝ սկսած համաձայնագրերի տեքստի մշակումից, եզրակացությունների կազմումից, վերջացրած դրանց իրականացմամբ։ Միևնույն ժամանակ, ՀՀ միգրացիոն ծառայությունն այս գործընթացում սերտորեն համագործակցում է ՀՀ ոստիկանության անձնագրային և վիզաների վարչության, ՀՀ արտաքին գործերի նախարարության, ՀՀ ազգային անվտանգության ծառայության հետ:

Մինչ այժմ ՀՀ կառավարությունը ռեադմիսիոն 11 համաձայնագրեր է ստորագրել 13 պետությունների հետ, որոնցից 12-ը եվրոպական երկրներ են, մեկն ԱՊՀ երկիր է  (Ռուսաստանի Դաշնությունը)։

Առկա է նաև ՀՀ-ԵՄ միջև առանց թույլտվության բնակվող անձանց հետընդունման մասին համաձայնագրի կիրարկման իրավական հիմքը, մասնավորապես՝ ՀՀ կառավարության 2014թ. մարտի 19-ի թիվ 300-Ն որոշումը՝ «ՀՀ -ի և ԵՄ-ի միջև առանց թույլտվության բնակվող անձանց հետընդունման մասին համաձայնագրի կիրարկումն ապահովող միջոցառումների մասին»:

Ռեադմիսիոն համաձայնագրերի շրջանակներում պարզվում է այն անձանց ինքնությունը, ովքեր չեն բավարարում կամ այլևս չեն բավարարում հարցում ներկայացրած պետության տարածք մուտք գործելու, ներկա գտնվելու կամ բնակվելու գործող պայմաններին՝ պայմանով, որ ապացուցված է կամ ներկայացված առերևույթ (prima facie) փաստարկների հիման վրա կարող է հիմնավորված ձևով ենթադրվել, որ նրանք Հայաստանի քաղաքացիներ են[19]: Ռեադմիսոն համաձայնագրերի շրջանակներում Հայաստանը պարտավորվում է հետ ընդունել ինչպես իր սեփական քաղաքացիներին, այնպես էլ երրորդ երկրի քաղաքացիներին և քաղաքացիություն չունեցող անձանց։

Միևնույն ժամանակ, ստորագրվում են նաև համաձայնագրերի իրականացման կիրարկման արձանագրությունները, որոնք պարտադիր չեն, սակայն ցանկալի են, և սահմանում են դիմումի ձևը, ժամկետները, ծախսերը, իրականացնող մարմինները, տվյալների պաշտպանությունը և այլ հարցեր:

Էստոնիայի և Ֆրանսիայի հետ կիրարկման արձանագրություններն ուժի մեջ են մտել 2017թ.։ 2018թ. հունիսի 20-ին ստորագրվել է «ՀՀ և Բենիլյուքսի Պետությունների (Բելգիայի Թագավորություն, Լյուքսեմբուրգի Մեծ Դքսություն, Նիդերլանդների Թագավորություն) միջև «Եվրոպական Միության և Հայաստանի Հանրապետության միջև` առանց թույլտվության բնակվող անձանց հետընդունման (ռեադմիսիայի) մասին» համաձայնագիրը կիրարկող արձանագրությունը: Լիտվայի, Լատվիայի, Շվեդիայի, Բուլղարիայի, Լեհաստանի և Չեխիայի հետ կիրարկման արձանագրությունների կնքման աշխատանքներն ընթացքի մեջ են։

Ռեադմիսիոն հայցերի վիճակագրությունը

Ընդհանուր առմամբ վերջին տարիներին նկատվում է ԵՄ երկրներից ստացվող ռեադմիսիոն հայցերի թվի էական աճ: Այսպես, եթե 2015թ. ԵՄ երկրներից ստացվել է 146 հայց, ապա 2018թ. այդ հայցերի թիվը կազմել է 989: Ռեադմիսիոն հայցեր ուղարկող ԵՄ երկրների թիվը 2014թ. 2-ի փոխարեն (Շվեդիա և Լեհաստան) 2018թ. դարձել է 8-ը: Պատասխանների մոտ 80%-ի պարագայում ՀՀ քաղաքացիություն ունենալու փաստը հաստատվում է: Վերջին երկու տարիներին ռեադմիսիոն հայցեր ուղարկող առաջատար երկիրը Գերմանիայի Դաշնային Հանրապետությունն է, որը 2017թ. ուղարկել է 499 հայց (1022 անձանց մասին)[20], իսկ 2018թ.՝ 681 հայց (1385 անձանց մասին)[21]։

Աղբյուրը՝ ՀՀ ՏԿԶՆ միգրացիոն ծառայություն

ՀՀ-ԵՄ ռեադմիսիոն համաձայնագրի շրջանակներում ստացվող հետընդունման հայցերի քանակի օրեցօր ավելացումը պայմանավորված է ԵՄ անդամ երկրների միգրացիոն քաղաքականության խստացմամբ՝ հատկապես 2015թ. միգրացիոն ճգնաժամից հետո: Մյուս կողմից էլ ԵՄ անդամ մի շարք երկրներ Հայաստանը համարում են «ապահով»[22] և ժողովրդավարական երկիր, որտեղ չկան մարդու իրավունքների մասսայական ոտնահարումներ, պատերազմական գործողություններ և մարդկանց կյանքին սպառնացող վտանգներ[23]: Այդ պատճառով էլ ապաստանի տրամադրման գործընթացն իրականացվում է արագացված ընթացակարգով (օրինակ Ֆրանսիայի օրենսդրությամբ ապաստանի դիմումը 15 օրվա ընթացքում քննվում է և ընդունվում է որոշում՝ տրամադրել փախստականի կարգավիճակ, թե ոչ):

Այնուամենայնիվ, շատերը, ամեն կերպ փորձելով հաստատվել եվրոպական որևէ երկրում, կրկնակի ապաստանի հայցեր են ներկայացնում, որի հետևանքով երկարատև մի գործընթաց է սկսվում, սակայն ի վերջո հայտնվելով անկանոն կարգավիճակում (օր. մերժված ապաստան հայցողներ, առանց փաստաթղթերի միգրանտներ և այլն)՝ կամավոր կամ հարկադիր վերադառնում են Հայաստան:

ԵՄ երկրներում ՀՀ քաղաքացի ապաստան հայցողների թվի դինամիկայի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ, եթե ՀՀ քաղաքացի ապաստան հայցողների թիվը ԵՄ+28 երկրներում նախկինում տարեկան տատանվում էր 4000-6000 անձի սահմաններում, ապա 2016թ. այդ թիվը կազմել է 7,795[24]։ 2017թ. ՀՀ քաղաքացի ապաստան հայցողների թիվը նվազել և կազմել է 6,875 անձ, իսկ արդեն 2018թ.-ից մինչև տարեվերջ կազմել է 4,815 անձ։

Միևնույն ժամանակ հարկ է նշել, որ ռեադմիսիոն համաձայնագրերի շրջանակներում ԵՄ երկրներից ստացվող ռեադմիսիոն հայցերը չեն արտացոլում Հայաստան վերադարձ(վ)ած ՀՀ քաղաքացիների ամբողջական թիվը, քանի որ համաձայնագրերի շրջանակում անձի քաղաքացիության հաստատումը դեռևս չի վկայում նրանց փաստացի վերադարձի մասին: Հայաստան նրանց վերադարձը կարող է երբեմն ձգձգվել, ինչպես նաև տարբեր պատճառներով ընդհանրապես տեղի չունենալ:

Այսպես, ըստ Եվրոստատի տվյալների՝ 2017թ. ընթացքում 5350 ՀՀ քաղաքացիներ պետք է վերադառնային իրենց ծագման երկիր, սակայն փաստացի վերադարձը կազմել է ընդամենը 1470 անձ (24,7%)[25]։ Հարկ է նշել, որ վերադարձի ցածր տոկոսը պայմանավորված է ոչ թե հայկական կողմի ռեադմիսիոն համաձայնագրերի պարտավորությունների կատարման թերացմամբ, այլ ԵՄ ներքին ընթացակարգերի բացթողումներով։ Ընդ որում, այս խնդիրը, ընդհանուր առմամբ, առկա է Եվրամիության անդամ երկրներում, երբ անկանոն կարգավիճակում գտնվող երրորդ երկրների քաղաքացիների փաստացի վերադարձն իրենց ծագման երկրներ բավականին ցածր տոկոս է կազմում[26]:

Կարևոր է նշել, որ ռեադմիսիոն համաձայնագրերի շրջանակներում ԵՄ երկրներից հայցը ներկայացվում է այն անձանց մասին, ում ինքնությունը պարզելու կարիք կա, մնացած բոլոր դեպքերում, երբ քաղաքացիությունն ապացուցված է կամ առկա է վավեր ճամփորդական փաստաթուղթ, վերադարձը կազմակերպվում է առանց հայկական կողմի համապատասխան մարմինների միջնորդության։

Ներկայումս ՀՀ ՏԿԶՆ միգրացիոն ծառայության կողմից աշխատանքներ են տարվում Ռեադմիսիոն հայցերի կառավարման էլեկտրոնային համակարգի մշակման ուղղությամբ, որի շնորհիվ առավել արագ և արդյունավետ է իրականացվելու անձի վերաբերյալ ռեադմիսիոն հայցի և պատասխանի փոխանցման ավարտական գործընթացը[27]: Համակարգի առավելություններից է նաև այն հանգամանքը, որ անձանց՝ Հայաստան փաստացի վերադարձի մասին տեղեկությունները, այդ թվում նաև վիճակագրությունը, հասանելի են լինելու:

ԱՄՓՈՓՈՒՄ

ԵՄ-ի հետ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացումն ունի կարևոր առավելություններ՝ երկուստեք ամրապնդելու սոցիալական, մշակութային և տնտեսական կապերը, կարճաժամկետ այցելությունները հնարավորություններ կընձեռեն մարդկանց միջև շփումների ակտիվացման և մարդու ազատ տեղաշարժի իրավունքի իրացման համար: Բացի այդ գործընթացի մեկնարկը հնարավորություն կընձեռնի Հայաստանում մի շարք ոլորտներում բարեփոխումների իրականացման համար, որն իր հերթին կհանգեցնի պատասխանատվության և համապատասխան պարտավորությունների կատարմանը:

Գործընթացի մեկնարկն անմիջականորեն առնչվում է անօրինական միգրացիայի դեմ պայքարի և վերադարձի հարցերի շուրջ արդյունավետ համագործակցության, մասնավորապես՝ հետընդունման համաձայնագրերից բխող դրույթների կատարման հետ: Իսկ հետընդունման համաձայնագրերն էլ իրենց հերթին բխում են ԵՄ արտաքին միգրացիոն քաղաքականության օրակարգից և կազմում են ԵՄ վերադարձի քաղաքականության մի մասը, ինչպես նաև այդ քաղաքականության իրականացման իրավական գործիքները[28]։ Եվրոպայում վերջին տարիների միգրացիոն զարգացումները ցույց են տալիս, որ վերադարձի վրա կենտրոնացումը հետագա տարիներին ևս չի նվազի:

Որքա՞ն արդյունավետ են իրականացվում հետընդունման համաձայնագրի դրույթները, որքանո՞վ է հարթ ընթանում հետընդունման գործընթա­ցը, ինչպիսի՞ ընթացակարգային բարելավում­ներ են կատարվում երրորդ երկրների կողմից, որքանո՞վ է անխափան ճամփորդական փաստաթղթերի տրամադրումը և, ընդհանուր առմամբ, ինչպիսի՞ն է համագործակցությունն անօրինական միգրացիայի դեմ պայքարի և միգրացիոն հարցերի շուրջ. սրանք կարևոր և առանցքային հարցերից են ԵՄ-ի հետ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացման երկխոսության գործընթացի մեկնարկում:

ՀՀ-ԵՄ առանց թույլտվության բնակվող անձանց հետընդունման (ռեադմիսիայի) համաձայնագրի կիրարկման պարտավորությունների կատարման առնչությամբ Հայաստանի կողմից արձանագրվել է բավականին լուրջ առաջընթաց: Եվրամիության բարձրաստիճան պաշտոնյաները մի շարք առիթներով բարձր են գնահատել հայկական իշխանությունների ջանքերը և պատրաստակամությունը համաձայնագրի արդյունավետ իրականացման առնչությամբ[29]: Այդ մասին արձանագրվել է նաև 2018թ. հունվարի 24-ին Բրյուսելում կայացած ՀՀ-ԵՄ վիզաների դյուրացման և ռեադմիսիոն համաձայնագրերի համատեղ հանձնաժողովների 4-րդ նիստերի ընթացքում։

Դա է փաստում ինչպես հայկական կողմից անձանց քաղաքացիությունը պարզելու բարձր տեսակարար կշիռը (80%), այնպես էլ գործնական քայլերն այդ գործընթացն առավել արագ և արդյունավետ իրականացնելու նպատակով, օրինակ՝ Ռեադմիսիոն հայցերի կառավարման էլեկտրոնային համակարգի ներդրումը:

Այնուամենայնիվ, առկա մարտահրավերներից պետք է առանձնացնել ռեադմիսիոն համաձայնագրերի շրջանակներում Հայաստան վերադարձ(վ)ող մեր հայրենակիցներին վերադարձի և վերաինտեգրման օժանդակության տրամադրման խնդիրն այն առումով, որ այն դեռևս բավարար ուշադրության չի արժանանում պետության կողմից: Չնայած մի շարք վերաինտեգրման ծրագրերի առկայությանը Հայաստանում, որոնք իրականացվում են հիմնականում տեղական և միջազգային կազմակերպությունների կողմից, ԵՄ կամ ուղարկող երկրների ֆինանսավորմամբ, այնուամենայնիվ, վերադարձ(վ)ողների համար նախատեսված պետական օժանդակության որևէ ծրագիր այսօր դեռևս չի իրականացվում։ Շատ կարևոր է ՀՀ վերադարձող քաղաքացիներին դիտարկել որպես հատուկ ուշադրության կարիք ունեցող թիրախային խումբ, ում պետք է տրամադրել վերաինտեգրման աջակցություն և որոշակի արտոնություններ հատկապես վերաինտեգրման նախնական փուլում, հակառակ դեպքում վերադարձից հետո հանդիպելով իրենց վերաինտեգրմանը խոչընդոտող գործոնների՝ նրանք կարող են կրկին արտագաղթել[30]:

Հայաստանի համար միգրացիոն ոլորտի կարևորագույն մարտահրավերներից է անկանոն միգրացիայի ռիսկերի ու դրա հետևանքների մասին բնակչության շրջանում իրազեկվածության մակարդակի բարձրացման անհրաժեշտությունը[31]։ Հայաստանի հետ վիզաների ազատականացման երկխոսության գործընթացի մեկնարկին ընդառաջ անհրաժեշտ է ԵՄ առանձին երկրների, ինչպես նաև ընդհանուր առմամբ Շենգենյան գոտի մուտքի, կացության, աշխատանքի թույլտվության կարգի և պայմանների վերաբերյալ մեր բնակչության լայն զանգվածների շրջանում տեղեկատվական քարոզարշավների կազմակերպումը։ Այս քարոզարշավները միգրանտներին կօգնեն լինել տեղեկացված և գիտակցված որոշումներ կայացնել, քանի որ նրանք հաճախ տեղեկատվություն չունեն կամ ապավինում են կեղծ տեղեկություններին: Կարևոր է այդ գործընթացում ընդգրկել հասարակության հնարավորինս լայն շրջանակներին՝ ԶԼՄ-ներին, ՀԿ-ներին, ուսումնական հաստատություններին և այլն։

Հարկ է նշել, որ ներկայումս ԵՄ որոշ երկրներ Հայաստանի հետ մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացման երկխոսության մեկնարկը պայմանավորում են նաև Արևելյան Գործընկերության մյուս երկրների՝ Վրաստանի, Մոլդովայի և Ուկրաինայի քաղաքացիների համար մուտքի արտոնագրային ռեժիմի ազատականացումից հետո տիրող իրավիճակով[32]։ Սակայն պետք է նշել, որ մյուս երկրների փորձն անհամադրելի է Հայաստանի իրավիճակի հետ, քանի որ յուրաքանչյուր երկրի հետ իրականացվում է առանձին գործընթաց, և տարբեր մոտեցումներ ու գործոններ են ազդում այդ գործընթացի վրա (օրինակ՝ բնակչության թիվը, երկրում տիրող քաղաքական իրավիճակը և այլն)։

«Ժողովրդավարություն, անվտանգություն և արտաքին քաղաքականություն» ծրագիր (NED)

Միջազգային և անվտանգության հարցերի հայկական ինստիտուտ (ՄԱՀՀԻ)

[1] Նպատակն է դյուրացնել ՀՀ քաղաքացիներին կարճաժամկետ մուտքի արտոնագրերի տրամադրման գործընթացը (180 օրվա ընթացքում առավելագույնը 90 օր):

[2] ՀՀ Կառավարության 2019թ. ծրագիր, էջ 18, հասանելի է՝ http://www.gov.am/files/docs/3133.pdf (05.03.2018)

[3] EU Commission, Migration and Home Affairs: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-to-migration_en (07.03.2019)

[4] Եթե MP-ը հիմնականում կիրառվում է հարևան երկրների հետ համագործակցության նպատակով, ապա CAMM-ն՝ այլ երրորդ երկրների հետ. վերջինս ստորագրվել է միայն Եթովպիայի և Նիգերիայի հետ:

[5] Կապե Վերդե, Մոլդովա, Վրաստան, Մարոկկո, Ադրբեջան, Թունիս, Հորդանան, Բելառուս:

[6] Joint Declaration on a Mobility Partnership between the European Union and Armenia: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-to-migration/specific-tools/docs/mobility_partnership_armenia_en.pdf (05.03.2019)

[7] Բրյուսելում տեղի ունեցավ ՀՀ-ԵՄ միջև Շարժունակության շուրջ գործընկերության երկրորդ բարձրաստիճան հանդիպումը, հասանելի է՝ https://www.mfa.am/hy/press-releases/2018/01/23/armenia-eu-mobility/7891 (05.03.2019)

[8] Sergio Carrera, Raluca Radescu, Natasja Reslow. EU External Migration Policies A Preliminary Mapping of the Instruments, the Actors and their Priorities, էջ 12:

[9] Եվրամիության կողմից ֆինանսավորվող առաջին` «Թիրախային նախաձեռնություն Հայաստանի համար» ծրագիրն իրականացվել է 2013-2015թթ. ընթացքում 8 ԵՄ անդամ երկրների կողմից, որի առաջատար երկիրը ԵՄ կողմից քաղաքական որոշման համաձայն՝ Ֆրանսիան էր՝ իր Ներգաղթի և ինտեգրման գրասենյակի միջոցով:

[10] Sergio Carrera, Raluca Radescu, Natasja Reslow. EU External Migration Policies: A Preliminary Mapping of the Instruments, the Actors and their Priorities: էջ 20:

[11] Հայաստանի Հանրապետության և Եվրոպական Միության միջև մուտքի արտոնագրային ռեժիմի դյուրացման մասին համաձայնագիր, հասանելի է՝ https://www.mfa.am/filemanager/Statics/EU_AM_VFA_am.pdf (03.03.2019)

[12] ՀՀ-ԵՄ հետընդունման (ռեադմիսիայի) մասին համաձայնագիր, հասանելի է՝ https://www.mfa.am/filemanager/Statics/Agreement_EU_Readmissiom_Arm.pdf (03.03.2019)

[13] Վիզաների դյուրացման ցանկը ներառում է վիզաների դիմումներին կցվող փաստաթղթային ապացույցների դյուրացում, երկար վավերականության ժամկետով բազմակի մուտքի արտոնագրերի տրամադրման հնարավորություն, ուղևորվողների հատուկ կատեգորիաների համար վճարների պահանջի վերացում/վճարի նվազեցում, ժամկետային սահմանափակումներ վիզաների դիմումների քննման ընթացակարգերի համար, ինչպես նաև դիվանագիտական անձնագրեր ունեցողների համար պարտադիր վիզայի պահանջի հնարավոր վերացում։

[14] Ս. Գրիգորյան, Ն. Իսրայելյան, «Մոնիտորինգի հաշվետվություն. Համաձայնագիր ԵՄ-ՀՀ միջև վիզաների տրամադրումը դյուրացնելու մասին», Երևան, 2014, էջ 34, 35:

[15] Kim Cillade (2011) Readmission Agreements concluded by the EU. էջ 10-13:

[16] Jean-Pierre CASSARINO (2010) Readmission Policy in the European Union, էջ 14:

[17] European Commission, Migration and Home Affairs, Return & readmission: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/irregular-migration-return-policy/return-readmission_en (03.03.2019)

[18] Sergio Carrera, Implementation of EU Readmission Agreements. Identity Determination Dilemmas and the Blurring of Rights. էջ 13,14:

[19] ՀՀ-ԵՄ առանց թույլտվության բնակվող անձանց հետընդունման (ռեադմիսիայի) համաձայնագիր, էջ 5, հասանելի է՝ http://smsmta.am/upload/readmisia.pdf (05.03.2019)

[20] Միգրացիոն ծառայության պաշտոնական կայք, հասանելի է՝ http://smsmta.am/upload/Report2017.pdf (07.03.2019)

[21] Նույն տեղում, հասանելի է՝ http://smsmta.am/upload/Readmit_Arm.pdf  (07.03.2019)

[22] EMN Inform-Safe Countries of Origin, էջ՝ 8, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/00_inform_safe_country_of_origin_final_en_1.pdf (10.03.2019)

[23] Որպես կանոն, Հայաստանից մեկնած միգրանտները չեն բավարարում «Փախստականների կարգավիճակի մասին 1951 թվականի կոնվենցիայով» սահմանված ապաստան կամ փախստականի կարգավիճակ ընձեռելու համար անհրաժեշտ պայմաններին. այն է՝ լինել մեկը, ով «…ռասայի, կրոնի, քաղաքացիության, որոշակի սոցիալական խմբի կամ քաղաքական կարծիքի հարելու պատճառով հետապնդվելու հիմնավորված երկյուղի հետևանքով գտնվում է իր քաղաքացիության երկրից դուրս և անկարող է կամ, նման երկյուղի պատճառով, չի ցանկանում օգտվել այդ երկրի պաշտպանությունից, կամ նա, ով, չունենալով քաղաքացիություն և նման իրադարձությունների հետևանքով գտնվելով իր նախկին մշտական բնակության երկրից դուրս, անկարող է կամ, նման երկյուղի պատճառով, չի ցանկանում վերադառնալ այնտեղ»: Մի մասին տրամադրվում է հումանիտար (լրացուցիչ) պաշտպանության կարգավիճակներ։

[24] EUROSTAT: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics (18.03.2019)

[25] EUROSTAT statistics

[26] Sergio Carrera. Implementation of EU Readmission Agreements Identity Determination Dilemmas and the Blurring of Rights, էջ 7:

[27] Հայաստանում համակարգի ներդրմանն աջակցում է ԵՄ-ի ֆինանսական աջակցությամբ Միգրացիոն քաղաքականության մշակման միջազգային կենտրոնի (ICMPD) կողմից ՀՀ-ում իրականացվող «Միգրացիայի և սահմանների կառավարմանն աջակցություն» ծրագիրը:

[28] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions։ A European Agenda on Migration, Brussels, 13.5.2015, էջեր 9-10:

[29] Fact sheet on EU-Armenia relations:https://eeas.europa.eu/delegations/armenia/4080/fact-sheet-eu-armenia-relations_enhttps://eeas.europa.eu/delegations/armenia/4080/fact-sheet-eu-armenia-relations_en (10.03.2019); ՀՀ-ԵՄ Գործընկերության կոմիտեի անդրանիկ նիստը: https://www.mfa.am/hy/press-releases/2018/11/27/armenia-eu/8778 (10.03.2019); Remarks by HR/VP Mogherini at the joint press conference following the 1st EU-Armenia Partnership Council: https://eeas.europa.eu/delegations/armenia/47043/remarks-high-representativevice-president-federica-mogherini-joint-press-conference (10.03.2019)

[30] Այդպիսի օրինակ է Վրաստանը, որը, սկսած 2015 թվականից, պետական միջոցներից օժանդակություն է հատկացնում վերադարձող վրաց միգրանտներին վերաինտեգրման աջակցության նպատակով՝ դրամաշնորհներ տրամադրելով հասարակական կազմակերպություններին, ինչը նաև խրախուսում է այդ բնագավառում հասարակական կազմակերպությունների հզորացմանը։ Հասանելի է՝ http://mra.gov.ge/eng/static/8769; http://migration.commission.ge/files/mra_liaflet_eng.pdf (13.03.2019)

[31]2018թ. հոկտեմբերի 11-12-ին Թբիլիսիում կայացած Արևելյան գործընկերության (ԱլԳ) Միգրացիայի, շարժունակության և սահմանների համալիր կառավարման հարցերով հարթակի հերթական հանդիպումը նվիրված էր տեղեկատվական արշավներին։ Մանրամասները տե՛ս՝

http://eapmigrationpanel.org/en/meetings/panel-meeting-information-campaigns (13.03.2019)

[32] Visa liberalisation: Commission reports on fulfilment of visa-free requirements by Western Balkans and Eastern Partnership countries, Brussels, 19 December 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6819_en.htm (13.03.2019)