Մաս 2.
Հեղափոխություն և կառավարման համակարգ. Ցավալի է, որ անգամ որոշ քաղաքագետներ փորձում են ժողովրդական հեղափոխությունը փոխարինել իշխանության փոխանցմամբ, այսինքն ծանոթ չեն Մասաչուսեթսի համալսարանի քաղաքագիտության պրոֆեսոր Ջին Սարփի ոչ բռնի հեղափոխությունների մասին դասական գրքին 1993 թ., որը ազդեցություն էր ունեցել աշխարհի տարբեր հակակառավարական դիմադրողական շարժումների վրա: Ավելի գրագետ Նիկոլ Փաշինյանը կիրառեց էր այդ մեթոդաբանությունում առաջարկած 198 քայլերից մոտ 70ը և դարձավ ժողովրդական հեղափոխության առաջնորդ: Հետհեղափոխական ժամանակահատվածում Ջին Սարփը առաջարկում է պատասխանատու վերաբերվել նոր դիկտատուրայի առաջացման կանխարգելմանը և երկարաժամկետ ժողովրդավարական կանոնների ապահովման համար կատարել օրենսդրական փոփոխություններ և գործողությունների պլանավորում, որը անհրաժեշտ է հանրության նոր հիասթափությունը կանխելու համար:
ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը, վերջերս հիշեցնելով իր 2016 թ. «Մեր մեղքը. ազգային-արդյունավետ կառավարում» հոդվածը, մեջբերեց ծիրանի և կեռասի ծառերի մասին օրինակը։ Նշված ծառերը Իջևանի տնամերձում բերք չէին տալիս։ Այդ խնդրով դիմեց իր գյուղատնտես եղբորը, և արդյունավետորեն կիրառվեց նրա՝ տնամերձի ողջ տարածքով սև սալորի ծառեր տնկելու և դրանց մշակմամբ լրջորեն զբաղվելու մասնագիտական ճիշտ առաջարկը։ Այդ դեպքն իսկապես ստիպում է ավելի լրջորեն մտածել արդյունավետ պետական կառավարման մասին: Դրական գնահատելով ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանի կողմից ազնիվ դեմքերով և գործելակերպով կադրերի ներգրավումը ղեկավարման համակարգ, պետք է նաև նշեմ, որ հատկապես անփորձ կադրերը որոշ դեպքերում չեն ցուցաբերում մասնագիտական կամ վարչական պրոֆեսիոնալիզմ՝ ապահովելու քաղաքացիների կյանքի որակի բարձրացումը և իրավունքների իրականացումը: Ավելին, այդպիսի կադրերն որոշ դեպքերում շղթայական կերպով կառավարման համակարգ են բերում համապատասխան գիտելիքներ չտիրապետող անձանց՝ որպես տեղակալներ և այլ պետական ծառոյողներ։ Անթուլատրելի է նախկին մոտեցման կիրառումը, որով փափուկ բարձ էին դնում հասարակության գլխի տակ, թե նախարարի պաշտոնը քաղաքացիական է և պարտադիր չի, որ ունենա մասնագիտական գիտելիքներ ու ձևավորված բարեփոխումների տեսլական, որի արդյունքում, ինչպես նշել էի ‹‹Առավոտի›› 2016 թ. հոդվածում («Հայաստանում կյանքի որակը և տնտեսական զարգացման մոդելի արդիականացման անհրաժեշտություն: Առաջարկություներ ՀՀ նախագահին և ՀՀ վարչապետին»), Հայաստանը ինդուստրիալ զարգացած արդյունաբերական և գյուղատնտեսական երկրից և տարածաշրջանի առաջատարից դառձավ բանանային, գաղութային և ռենտային տնտեսության պետություն: ՀՀ նախկին վարչապետ Տիգրան Սարգսյանի կառավարությունը ապացուցեց, որ նշանակումից հետո անգամ «գիրք կարդալով» հնարավոր չի հասնել էական բարեփոխումների: Բնապահպանության ոլորտում այդպիսի նախկին նախարարների նշանակումը բերեց այն արդյունքի, որ ոլորտի վիճակը սպառնում է Հայաստանի անվտանգությանը ու պետական և տնտեսական զարգացմանը, ինչպես նաև բնակչության կյանքի որակի բարևլավմանը: Այդ պատճառով, պահանջվում է անհապաղ ընդունել «Որակյալ վարչական վարքագծի» ՀՀ օրենսգիրք, հիմք ընդունելով Եվրոպական օրենսգիրքը (The European Code of Good Administrative Behaviour), քանզի Վարչարարության հիմունքների վարչական վարույթի մասին ՀՀ օրենքը չի ընդգրկում բոլոր պետական ծառայողների վարքագծի կանոնները:
ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը գերագույն իշխանության գործիք է հայտարարել հասարակությանը, բայց միայն կիրառելով միտինգային ու հեղափոխական զանգվածի գործիքը (հին Հունաստանի օխլոկրատիայի մոդել), ինչը չի կարող ապահովել կառավարության որոշումների անհրաժեշտ արդյունավետությունը:
ՀՀ նախկին նախագահ Սերժ Սարգսյանի հետ Հանրային խորհրդի վերջին հանդիպմանը (03.2018թ.)՝ հաշվի առնելով, որ ոչ բոլոր ՀՀ Հանրային խորհրդի հանձնաժողովները կարողացան ցուցաբերել անհրաժեշտ ակտիվություն (12 ոլորտային հանձնաժողովներ, 1200 հասարակական կազմակերպություններից գործուղած մոտ 1950 ներկայացուցիչներ), ինչը խորհրդի գործունեության դեմ հանդես գալու առիթ դառավ պետությունից աշխատավարձ ստացող, բայց պետական մտածելակերպ չունեցող որոշ անձանց համար, ինչպես նաև հիմք ընդունելով կառավարությունների կողմից կատարված կոպիտ սխալները, որոնք անհասկանալի են հանրության կյանքի որակի բարելավման տեսակետից` հայտնեցի, որ հասարակական հիմունքներով գործող արդեն սահմանադրորեն ամրագրված այս կառույցը անհրաժեշտ է ամրապնդել փորձագետներով, ինչը կնպաստի կառավարության նոր ծրագրերի հասարակական փորձագիտական քննության բարելավմանը: ՀՀ Հանրային խորհուրդը մտնում է ՀՀ վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանի հայտարարված կառավարման մոդելի մեջ ու տնտեսական և այլ հաղթանակների համար այդ հասարակության գործիքը պետք է ներգրավի որոշումներ ընդունելու գործընթացներում, այլ մոտեցումները կոպիտ սխալ են և չեն համընկնում հայտարարված նպատակի հետ:
Հեղափոխություն և տնտեսական զարգացում. Այնուամենայնիվ, հետխորհրդային կառավարությունների հիմնական մեղքը անցումային ժամանակահատվածում իրենց հիմնական պարտականությունով, այն է՝ ձևավորել մասնավոր ինֆրաստրուկտուրաներ, որոնց գործողությունը թույլ կտար ապահովել տնտեսության և արտադրության զարգացումը և բնակչության կյանքի որակի բարելավումը, չզբաղվելն էր և մնալը խորհրդային կենտրոնացված կառավարման համակարգում, որը և որոշում էր՝ ով հարստանա, արտահանի կամ ներմուծի։ Այդ պատճառով էլ խայտառակ վիճակում է ինչպես փոքր ու միջին բիզնեսի, այդպես էլ արդյունաբերության զարգացման ոլորտներում: Սկզբնական անարդյունավետ սեփականաշնորհման ժամանակահատվածից հետո այն ժամանակվա համար առաջին անգամ զարգացման ճիշտ շեշտադրումը հնչեց նախկին վարչապետ Վազգեն Սարգսյանի կառավարության ծրագրում, որում ընդունելի էր մոտեցումը, որ բազային գիտական կենտրոնների ծրագրերը պետք է դառնան արդյունաբերության զարգացման հիմք: Այն ժամանակ իրեն անձամբ ներկայացրեցի կենսատեխնոլոգիական արդյունաբերության զարգացման ծրագիր, որը նրա կողմից շատ ջերմ ընդունվեց: Հետագայում Անդրանիկ Մարգարյանի և Տիգրան Սարգսյանի կառավարությունների ծրագրերում շեշտադրվեց խոշոր և նորարական արդյունաբերությունների զարգացումը, բայց արդյունավետ գործողություններ չկատարվեցին դրան ուղղված մասնավոր ծառայություններ մատուցող ենթակառուցվածքների զարգացմանը և հնարավորություն չստեղծվեց մրցունակ արտադրությունների զարգացման համար: Իսկ պետական կառույցների միջոցով նրանց իրագործումը որոշ դեպքերում բերեց ծիծաղելի արդյունքների և ֆինանսական միջոցների մաղման: Բավական է հիշել Գյումրու տեխնոպարկի, կենսազուգարանների և այլ ծրագրեր: Մեր ենթահանձաժողովը, 2009 թ. ստանալով հարցման տեղեկություններ ՀՀ 10 նախարարություններից, Զարգացման հայկական գործակալությունից, ՀՀ գիտության ազգային ակադեմիայից ու «Հայաստան» հիմնադրամից, կազմեց փորձագիտական եզրակացություն «ՀՀ կայուն տնտեսական զարգացում ու աշխատատեղերի ստեղծում: ՀՀ կառավարության ինովացիոն քաղաքականության արդյունավետությունը և նրա ազդեցությունը տնտեսական զարգացման վրա», որը ուղարկվել էր նախկին ՀՀ Նախագահին և ՀՀ վարչապետին: Գնահատելով կառավարությունների գործունեությունը տնտեսական զարգացման ոլորտում՝ առաջարկվեց հիմնադրել տնտեսության տեխնոլոգիական զարգացման և տնտեսական մրցունակության բարձրացման հանձնաժողով, ՀՀ կառավարությունում նախատեսել արտադրական ենթակառույցների և ինովացիոն քաղաքականության համակարգող նախարարի պաշտոն, ՀՀ ֆինանսների նախարարության կից հիմնադրել ինովացիոն ոլորտի փոքր և միջին ձեռնարկությունների հիմնադրամ և նրան կից ձևավորել փորձագիտական խորհուրդ, ‹‹Ինովացիոն գործունեությանը պետական աջակցության մասին ՀՀ օրենքի›› համապատասխան ՀՀ նախարարությունների, գերատեսչությունների և հիմնադրամների համար նախատեսել ինովացիոն քաղաքականության զարգացման ուղղությամբ գործողությունների ծրագրեր և արտացոլել նրանք կատարողականի հաշվետվություններում ու կատարել կառավարության պարտականությունը` մասնավոր ենթակառուցվածքների զարգացում: Եզրակացությունում նաև առաջարկվում էր մշակել ամեն ճյուղային նախարարի պահանջների անձնագիր, որով ղեկավարվել արհեստավարժ նախարարների ընտրության գործընթացներում: Ապահովել դատական համակարգում լիակատար սեփականության իրավունքի պաշպանությունը և օգտագործելով վերահսկողության և կադրային քաղաքականության գործիքները՝ բարձրացնել ՀՀ դատախազության և Մարդու իրավունքների պաշտպանի գործունեության արդյունավետությունը, այդ թվում վերջնական ակտերի վերահսկման ու բողոքարկման լիազորությունների մասով ու տնտեսվարողների և ամբողջ հանրության վստահությունը այդ համակարգի նկատմամբ և այլ: Այդ պատճառով ինձ զարմացրեց Facebook-ում Հայաստանի փաստաբանների պալատի նախագահի գրառումը «անցումային արդարադատության» մասին։ Եթե կառավարությունը դեռևս ցանկանում է տալ դրա որոշակի հիմնավորում, ապա անհրաժեշտ է պատասխանել այն հարցին, թե արդյոք երկրում առկա է դատական իշխանությունների անօրինական գործողություններ, որոնց արդյունքում ճգնաժամ է առաջացել, որը իշխանությունները չեն կարող հաղթահարել: Այդ իրավիճակը վաղուց առկա է, ինչի մասին վկայում են հենց ՀՀ փաստաբանների պալատի փաստաբանների հնչեցրած գնահատականը, որ «Վճռաբեկ դատարանը չի կատարում ՀՀ Սահմանադրական դատարանի որոշումները, Հայաստանում դատարանները արդարադատություն չեն իրականացնում, թույլ են տալիս բազմաթիվ խախտումներ, որոնց հետևանքով տուժում է Հայաստանը, որպես պետություն և ՀՀ հարկատուն»: Նախկինում ՀՀ արդարադատության նախարար Հ. Թովմասյանը հայտնել էր, որ արդարադատության նկատմամբ հանրության անվստահության մակարդակը 70-80 % է (նույն ժամանակահատվածում հարևան Վրաստանում բնակչության ավելի քան 60%ը վստահություն էր հայտնել դատական համակարգին): ԱՄՆ պետքարտուղարության մարդու իրավունքների մասին 2015 թ. զեկույցում, որպես առավել լուրջ խնդիր նշվել էր Հայաստանում դատական համակարգի կոռումպացումը: Կոռուպցիայի համաշխարհային բարոմետրի կազմակերպության Հայաստանում անցկացրած հարցման 2013 թ. Արդյունքներով մասնակիցների 69%-ը համարել է, որ դատական համակարգը կոռումպացված կամ ծայրահեղ կոռումպացված է, իսկ 18%-ը հայտարարել է դատարաններին կաշառք տալու փաստի մասին:
‹‹Առավոտի›› 2016 թ. իմ հոդվածում(https://www.aravot.am/2016/07/04/711410/) ներկայացված են իրավակիրառ պրակտիկայից փաստեր` դատավորները շրջանցում են գործի լուծման համար էական նշանակություն ունեցող ապացուցման ենթակա փաստերը, ինքնուրույն կատարում են հայցադիմումի հանցավոր փոփոխություն, ընդունում են որոշում անօրինական կազմով, կիրառում են օրենքի խախտումով ձեռքբերված ու կազմված փորձագիտական եզրակացություն, խոչընդոտում են ՀՀ Գլխավոր դատախազության պաշտոնական պարտականությունների կատարմանը և այլ կոպիտ խախտումներով կատարում են հանցանքներ` համաձայն ՀՀ քրեական օրենսգրքի հոդվածներ 29 կետ 2, 39, 176, 178, 184, 300.1, 308, 309, 314, 332 կետ 2, 352, 353 կանոնների:
Եվրոպայի խորհրդի Նախարարների կոմիտեի որոշումը (Rec (2004)6 on 12 May 2004, at its 114th Session), ուղղված անդամ պետություններին, պահանջում է ՄԻԵԿ-ի դրույթներով «նախատեսել արդյունավետ ընթացակարգեր ըստ էության քննության առնելու և լուծում տալու մարդու իրավունքների ու հիմնարար ազատությունների խախտումների վերաբերյալ բողոքներին` բողոքների ընդունման և քննության ընթացակարգերը պետք է դիտարկվեն իրավական պաշտպանության արդյունավետ միջոցների ապահովման համատեքստում, ներպետական համակարգերում դատական բողոքները պետք է հանգամանալից ու հիմնավոր քննության առարկա դառնան, և ազգային-իրավական համակարգում իրավունքների պաշտպանությունը պետք է արդյունավետ ձևով երաշխավորված լինի բողոքատու անձանց փաստարկների գնահատմամբ և պատճառաբանված որոշումների կայացմամբ»: ՀՀ դեմ Մարդու իրավունքների Եվրոպական դատարանի վճիռների կայացման արդյունքում պետությունը դատական խոտանների համար 2016 թ. արդեն փոխհատուցել է $ 800 հազ. հանրային բյուջեից: Տնտեսական զարգացման տեսանկյունից դատական համակարգի արդյունավետության բարձրացման խնդիրն ունի կարևորագույն նշանակություն, քանզի «ազգային արդարադատության համակարգերը առանցքային դեր ունեն տնտեսական աճի վերականգնման ու կանխատեսելի, ժամանակին և արդարադատության կանոններով ուղղված դատական որոշումները կարևոր կառուցվածքային բաղադրիչներ են գրավիչ բիզնեսի մթնոլորտի ստեղծման հարցում (EC Directorate General for Justice March, 2013. The EU Justice Scoreboad): Նախկին վարչապետ Տ. Սարգսյանի հետ հանդիպմանը 17.08.2011թ. հայտնեցի, որ դատական համակարգում սեփականության իրավունքի անձեռնմխելիության սկզբունքի խախտումները ձևավորում են անվստահության մթնոլորտ, խոչընդոտելով մասնավոր ներդրումներին, տնտեսական զարգացմանը, նոր աշխատատեղերի ստեղծմանը, և այդ հանգամանքում կառավարությունը ներքին մարտահրավերներին պատասխանելու համար պարտադրված է լինում ընտրել ավելի ցածր արդյունավետություն ունեցող մոտեցում` ավելացնելով արտաքին պարտքը: Արդյունաբերության ոլորտում օտարերկրյա ուղղակի ներդրումների համար ավելի շատ կախված են դատական համակարգի արդյունավետությունից, քան այլ ոլորտներում (Marina Bellani, 2014. Judicial efficiency and foreign direct investments: evidence from OECD countries): Այդպիսով, երկրում վաղուց առկա են դատական իշխանությունների անօրինական գործողություններ, որոնց արդյունքում ճգնաժամ էր առաջացել ու անհրաժեշտ են կոշտ գործողություններ:
Նոր կառավարության ծրագրում դրական է համարվում նորարական քաղաքականության և արդյունաբերության զարգացման շեշտադրումը (որը մոռացված էր նախորդ երկու կառավարությունների կողմից), բայց չկա իրագործման մեխանիզմների նկարագրությունը: Շուկայական տնտեսության անցման ժամանակահատվածում պետությունը հանդես է գալիս որպես տնտեսական զարգացման նորարարական մոդելի գլխավոր հեղինակ ու ինքնակարգավորվող մեխանիզմների և արդյունավետ ինովացիոն ինստիտուտների միջավայրի ձևավորող: Նախկին վարչապետ Տիգրան Սարգսյանի հետ քննարկեցի ինովացիոն քաղաքականության տարալման պատճառները և ինքը առաջարկեց ներկայացնել մասնավոր կառույցի ծրագիր, որը կաջակցի քիմիական ու կենսատեխնոլոգիական արդյունաբերության զարգացմանը: Ծրագիրը ստացավ երկու նախարարությունների դրական եզրակացություն, սակայն ինչպես մյուս կառավարություն ներկայցված ծրագրերը, ուղղված 2008 թ. տնտեսական ճգնաժամի հաղթահարմանը, մնացին չիրագործված: Դրանց փոխարեն արագ աճեց տարբեր պետական հիմնադրամների և ծառայողների քանակը (նախկին վարչապետ Տիգրան Սարգսյանի կառավարությունը ավելացրեց պետծառայողների թիվը 40-90 հազարով): Պետության և նրա մասնակցությամբ հիմնադրված հիմնադրամները հիմնականում աջակցում են պրիմիտիվ, փոքր քանակի աշխատեղերով բիզնեսների զարգացմանը, կառավարությունների սայթերում ներկայացված ներդրումային ծրագրերը ընդամենը կոչ են ներդրում կատարելու, քանի որ չունեն մասնավոր կառույցների կողմից կազմված ժամանակակից բիզնես ծրագրեր և որոշ դեպքերում կատարվում է գերակայությունների սխալ ընտրություն: Առանձին նամակով դիմել էի նախկին ՀՀ վարչապետ Հովիկ Աբրահամյանին քայլեր ձեռնարկել ֆոտովոլտիկ էլեկրոէներգիայի զարգացման ծրագրի (նախատեսվում էր նրանց արտադրանքի սակագինը հաստատել 80 դրամ/կվտ և իրագործման դեպքում ընդհանուր էլեկրոէներգիայի սակագինը կբարձրանար 3-4 դրամ/կվտ) պատասխանատուներին բնակչությանը և արդյունաբերությանը խոշոր չափերի մտադրված վնաս հասցնելու համար քրեական պատասխանատվության ենթարկելու ուղղությամբ։ Վերջին տարիներին նորամուծությունների շնորհիվ աշխարհում նվազեց նոր ֆոտովոլտիկ կայանների արտադրանքի ինքնարժեքը, նրանց տրվող պետական սուբսիդավորումը և վարկավորումը, իսկ Հայաստանում այդ ճյուղի զարգացումը ընդունելի կլինի միայն ընդհանուր էլեկրոէներգիայի սակագնի իջեցմանը նպաստելու պարագայում։ Իմ կողմից Հայաստանի ղեկավարությանը զգուշացվել էր նաև տաք ջրի բնական աղբյուրներից էլեկտրոէներգիա ստանալու բարձր ռիսկերի մասին, բայց կառավարությունը օգտագործեց դրամաշնորհային մոտ 10 մլն դոլարի միջոցները և ծրագիրն ավարտվեց անարդյունավետ, այն դեպքում, երբ Հայաստանի պետական անվտանգության խնդրից ելնելով և արտահանումը խթանելու համար վերականգվող էներգիայի բնագավառում գերակա է կենսավառելիքի արտադրությունը: Պարտադրված էի գրություններով դիմել ՀՀ նախագահական և ՀՀ Ազգային ժողով նաև ալյուրի հարստացման ծրագիրը խափանելու համար, քանզի լավ չէին ուսումնասիրված Հայաստանում դրա կիրառման բոլոր ռիսկերը և նպատակահարմարությունը:
Միայն Հարկային օրենսգրքի փոփոխություններով հնարավոր չի լինի ապահովել նախկին տնտեսական ժառանգության խնդիրների լուծումը: ՀՀ նախկին նախագահ Սերժ Սարգսյանին 2018 թ. մարտի հայտնել էի նաև իմ մտահոգությունները, որ 2010-2017 թթ. աշխատեղերը կրճատվել են 80-90 հազարով, նախկին վարչապետ Կարեն Կարապետյանի հայտարարած 885 մլն ներդրումները կասկած են հարուցում, քանզի էական ազդեցություն չեն թողել աշխատեղերի ավելացման վրա, Նաիրիտ 2 սեփականշնորհումը և այնտեղ հյուրանոցի գործարկումը սխալ որոշում է ու չի կարելի դիտել նախկին խոշոր գործարանները որպես մետաղի ջարդոն, այլ պետք է կազմել դրանք գործարկելու ծրագրեր: Նույն տեսանկյունից պետք է դիտարկել բոլոր նախկին գործարանները, ինչը կնպաստի մեծաքանակ աշխատեղերի ստեղծմանը ու պահանջում է անմիջականորեն կառավարության կողմից ծրագրային մոտեցումներով գործընթացն ապահովող մասնավոր կառույցների ստեղծում։ Տնտեսական բարեփոխումների ու տնտեսական զարգացման հիմնական ցուցանիշներն են նոր աշխատեղերի ու ժամանակից մրցունակ արտադրությունների ստեղծումն է, որոնք գերադասելի են տնտեսական աճի ցուցանիշի համեմատ։
Արմեն ԱՎԱԳՅԱՆ
ՀՀ Հանրային խորհրդի տնտեսական զարգացման և ներդրումների ենթահանձնաժողովի նախագահ, ԵՄ տարբեր ծրագրերի և ԱՊՀ երկրների խորհրդի փորձագետ, ակադեմիկոս
«Առավոտ»
11.09.2018
