Արտաշես Խալաթյան. Արցախում նախագահական կառավարման համակարգի սահմանադրական ամրագրումը նոր էջ է բացելու հայկական երկրորդ պետության ինստիտուցիոնալ զարգացման գործընթացում

ԱՄՓՈՓ ԿԵՏԵՐ

Արցախում նոր կառավարման համակարգի անցումն ուշադրության արժանի է նրանով, որ ընդհատվեց հայկական երկրորդ պետության կողմից Հայաստանի Հանրապետության պետաիշխանական համակարգի՝ ինչ-որ առումով կրկնորդման գործընթացը:

Պետական կառավարման ձևի անվտանգային բաղադրիչներից մեկն այն է, որպեսզի ձևավորվի և գործի պետաիշխանական ինստիտուտների այնպիսի համակարգ, որն առավելագույնս ամրապնդի հանրապետական-ժողովրդավարական կառավարման հիմքերը՝ դրանք դարձնելով անբեկանելի:

Արցախի՝ սահմանադրաիրավական և քաղաքատնտեսական տեսանկյունից էական առանձնահատկությունները կարելի է ամփոփել հետևյալ գործոններում՝ Ադրբեջանի հետ փաստացի և պաշտոնապես պատերազմական իրավիճակ, Արցախի տնտեսության ներփակ բնույթ և դրանից բխող սահմանափակ տնտեսական հնարավորություններ:

Լինելով գործադիր իշխանության գլուխը՝ Նախագահն առավել ազատ և առանց ինստիտուցիոնալ կաշկանդիչ հանգամանքների կիրացնի իր կառավարչական լիազորությունները, իսկ պատերազմի վերսկսման պարագայում կիրականացնի նաև ճգնաժամային կառավարում:

Արցախի Հանրապետության նոր կառավարման համակարգը, կարելի է արձանագրել, նախագահական կառավարման համակարգի այն մոդելը, որը ներդրվել է Արցախում, ապահովում է քաղաքական ինստիտուտների ներառականությունն ու միաժամանակ դրանց գործառնման կառուցակարգերի հստակությունը՝ սահմանափակելով բյուրոկրատացման, լիազորությունների կրկնորդման, ներհամակարգային կոնֆլիկտների հնարավորությունը:
Հատկապես փոքր պետություններում պետաիշխանական հարաբերությունների բարդ համակարգի և պետական մեծ ապարատի առկայությունը չեն նպաստում ո՛չ պետական կառավարման որակական բաղադրիչների բարելավմանը և ո՛չ էլ տնտեսության մեջ պետության քաղաքականության արդյունավետությանը:

Կառավարման նոր համակարգի ներդրումը դեռևս չի երաշխավորում դրա հիմքում ընկած կառավարման նոր փիլիսոփայության գործնական իրացումը: Արցախի քաղաքական դասը, իշխող վերնախավը պետք է դրսևորեն քաղաքական կամք՝ ապահովելու համար իշխանության  համակարգի անցնցում տրանսֆորմացիան և իրապես ներառական քաղաքական համակարգի ձևավորումը: Բացի այդ կառավարման համակարգի ինստիտուցիոնալ զարգացումը մեծապես կապված է հասարակության իրավագիտակցության աստիճանի, ժողովրդի՝ քաղաքական գործոն լինելու հանգամանքի հետ: Միայն իրավագիտակից և քաղաքականապես հասուն հասարակության պայմաններում է հնարավոր իրականացնել ժողովրդավարական բարեփոխումներ: Իսկ նման հասարակության ձևավորման համար անհրաժեշտ է մի շարք գործոնների համընկնում՝ ներառական քաղաքական և տնտեսական ինստիտուտներ, իրավական մշակույթի զարգացում, միջազգային հանրության և, առաջին հերթին, ԱՄՆ-ի և Եվրոպական Միության հետ ինտեգրացիոն գործընթացներ և այլն:
ՆԵՐԱԾՈՒԹՅՈՒՆ

2017թ. փետրվարի 20-ին համաժողովրդական հանրաքվեի արդյունքում Արցախի Հանրապետությունում փոփոխվեց Սահմանադրությունը, և տեղի ունեցավ կառավարման համակարգի փոփոխություն. անցում կատարվեց կիսանախագահականից դեպի կառավարման լիարժեք նախագահական համակարգ:

Սույն փոփոխությունը ենթադրում է լուրջ և խորքային տրանսֆորմացիա Արցախի պետաիշխանական համակարգում՝ կապված  երկրի ինստիտուցիոնալ զարգացման նոր մոդելի ձևավորման հետ:

Հետաքրքիր է այն հանգամանքը, որ Արցախի Հանրապետության կառավարման համակարգի փոփոխությամբ ընդհատվեց հայկական երկրորդ պետության կողմից Հայաստանի Հանրապետության պետաիշխանական համակարգի՝ ինչ-որ առումով կրկնորդման գործընթացը, երբ ունենալով քաղաքական և տնտեսական սերտ փոխկապվածություն Հայաստանի հետ՝ Արցախում հիմնականում փորձ էր արվում լիակատար մոտարկման հասցնել Արցախի Հանրապետության պետաիրավական ինստիտուտները մայր հայրենիքում գործող քաղաքական, տնտեսական և իրավական համակարգերի հետ՝ դա դիտարկելով Արցախի պետականության զարգացման այդ շրջափուլում ճիշտ մոտեցում:

Ներկայումս, սակայն, Արցախում տեղի է ունենում պետականության զարգացման կուտակված փորձի վերաիմաստավորման գործընթաց, որին համահունչ՝ Արցախի սահմանադրական և քաղաքական միտքը փորձում է ձևավորել քաղաքական և իշխանական համակարգի սեփական մոդելը՝ ելնելով քաղաքական, տնտեսական և անվտանգային այն յուրահատուկ պայմաններից, որոնցում գտնվում է Արցախի Հանրապետությունը:

Կառավարման նոր հայեցակարգի մշակումը, իհարկե, նաև Արցախի քաղաքական վերնախավի քաղաքական հասունության վկայությունն է, ինչը կարևոր գործոն է Արցախի պետական սուբյեկտության ամրապնդման տեսանկյունից:

ՊԵՏԱԿԱՆ ԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՀԱՄԱԿԱՐԳ VS ԱԶԳԱՅԻՆ ԱՆՎՏԱՆԳՈՒԹՅՈՒՆ

Ընդհանրապես, պետական կառավարման համակարգի և ազգային անվտանգության փոխառնչության խնդիրը համեմատաբար քիչ է ուսումնասիրված: Մինչդեռ նշված հիմնահարցը որոշակի տեսական և գործնական կարևորություն է ներկայացնում, քանի որ ժողովրդի անվտանգության ապահովումը պետության առաջնային խնդիրներից և սահմանադրաիրավական պարտականություններից մեկն է: Սրանից հետևում է, որ պետության առջև դրված սույն խնդրի իրացման համար էական նշանակություն ունի, թե ինչպես և ինչ սկզբունքների հիման վրա է ձևավորվում պետության կառուցակարգը (մեխանիզմը), և սահմանադրաիրավական-ֆորմալ ինչպիսի լիազորությունների և ընթացակարգերի միջոցով են դրսևորվում պետաիշխանական բարձրագույն մարմինների միջև հարաբերությունները:

Ազգային անվտանգությունը, լինելով բավականին լայն հասկացություն, ուսումնասիրվում է տարբեր գիտակարգերի կողմից: Սույն հոդվածի շրջանակներում, թերևս, նպատակահարմար է ազգային անվտանգությունը դիտարկել սահմանադրական կարգի պաշտպանության լույսի ներքո. ուստի սխալված չենք լինի, եթե այս համատեքստում հավասարության նշան դնենք ազգային և սահմանադրական անվտանգության հասկացությունների միջև: Վերջինս գրականության մեջ բնորոշվում է որպես տարաբնույթ սպառնալիքներից [պետության] սահմանադրական կարգի պաշտպանվածության վիճակ [1]: Ընդ որում, այդ սպառնալիքները կարող են լինել ինչպես ներքին, օրինակ՝ ապստամբությունը, կազմակերպված հանցավորությունը, ընտրական ինստիտուտի խաթարվածությունը, այնպես էլ արտաքին՝ պատերազմները, տնտեսական սանկցիաները և այլն:

Տ. Շուբերտը սահմանադրական անվտանգության կարևորագույն տարրերից մեկը համարում է այդ անվտանգությունն ապահովող պետական մարմինների համակարգը [2]: Իրավամբ, նման մոտեցումն արդարացված է, քանի որ պետությունը, որպես ժողովրդի անվտանգության, և որ նույնն է, թե սահմանադրական անվտանգության երաշխավոր, գործում է պետաիշխանական լիազորություններով օժտված մարմինների համակարգի միջոցով, հետևաբար այդ համակարգի կազմակերպման, կառուցվածքի և գործունեության կարգի հիմունքները ժողովրդի և պետության անվտանգությունը պայմանավորող հիմնարար գործոններից են:

Պետական կառավարման ձևի անվտանգային բաղադրիչներից մեկն այն է, որ ձևավորվի և գործի պետաիշխանական ինստիտուտների այնպիսի համակարգ, որը, հարմարեցված լինելով կոնկրետ երկրի և ժողովրդի պատմական, քաղաքական, իրավամշակութային և տեղական այլ պայմաններին, առավելագույնս ամրապնդի հանրապետական-ժողովրդավարական կառավարման հիմքերը՝ դրանք դարձնելով անբեկանելի: Կարելի է ասել, որ պետական իշխանության մարմինների համակարգի այս խնդիրը հանդիսանում է ավելի լայն սոցիալ-իրավական երևույթի՝ սահմանադրական անվտանգության օբյեկտը:

Սահմանադրի կողմից ընտրված ցանկացած պետաիշխանական համակարգ պետք է համապատասխանի իր գործառնման «տեղանքին», այսինքն` սոցիալ-քաղաքական միջավայրին: Հետևաբար` գործնականում չկան կառավարման քարացած կամ մեկընդմիշտ տրված մոդելներ կամ կարծրատիպեր, և ամեն ինչ որոշվում է համեմատության մեջ: Միևնույն ժամանակ, սահմանադրական զարգացման միջազգային փորձը թույլ է տալիս որոշ չափով ուրվագծել կառավարման ձևերի ուժեղ և թույլ կողմերը՝ այդ թվում կախված այդ ձևերի իմպլեմենտացման՝ երկրի համապատասխան սոցիալ-քաղաքական և այլ պայմաններից:

Քանի որ սույն հոդվածի առարկան վերաբերում է Արցախի Հանրապետության կառավարման նոր՝ նախագահական համակարգին, մենք կքննարկենք նախագահական կառավարման համակարգի անվտանգային ասպեկտները՝ հաշվի առնելով Արցախի առանձնահատկությունները:

Մեր կարծիքով, Արցախի՝ սահմանադրաիրավական և քաղաքատնտեսական տեսանկյունից էական առանձնահատկությունները կարելի է ամփոփել հետևյալ գործոններում՝ Ադրբեջանի հետ փաստացի և պաշտոնապես պատերազմական իրավիճակ և Արցախի տնտեսության ներփակ բնույթ, դրանից բխող սահմանափակ տնտեսական հնարավորություններ:

ԱՄՆ-Ի ՓՈՐՁԸ՝ ՈՒՂԵՆԻՇ ԱՐՑԱԽԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՀԱՄԱՐ

Միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ դասական, հավասարակշռված նախագահական համակարգ զարգացած երկրներից գործում է, թերևս, միայն ԱՄՆ-ում, որը կարող է կառուցակարգային առումով ուղենիշ ծառայել նախագահական կառավարման ձևի օբյեկտիվ գնահատման համար: Այստեղ, իհարկե, հարկ է նկատի ունենալ, որ մեր քննարկման առանցքը ոչ թե նախագահական համակարգն է՝ լայն իմաստով, այլ դրա անվտանգային չափումը:

Սույն համատեքստում հատկանշական է, որ ամերիկյան իրավական, քաղաքագիտական միտքը և նախադեպային իրավունքը հակված են նախագահական համակարգը համարել այն օպտիմալ պետաիշխանական համակարգը, որն ունակ է ապահովել երկրի կայունությունն ու անվտանգությունը պատերազմի կամ ռազմական-հակամարտային այլ իրավիճակներում:

Այսպես՝ ամերիկացի քաղաքագետ Ք. Ռոսիթերը գտնում է, որ պատերազմական իրավիճակն օբյեկտիվորեն ուժեղացնում է գործադիր իշխանությանը, և այս պայմաններում ժողովրդի կողմից ընտրված մեկ բարձրագույն պաշտոնյայի առկայությունը, ով ունակ է և լիազորված է ստանձնել պատասխանատվություն երկրի կառավարման համար, խիստ կարևորվում է: Ավելին՝ հատկապես նման դեպքերում նախագահի հեղինակությունն աճում է, և նա դառնում է այն մարդը, ում շուրջը համախմբվում է ողջ քաղաքական համակարգը և ժողովուրդը [3]:

Պատերազմները վերակազմավորում են պետական իշխանությունը, հանգեցնում տարբեր պետական ինստիտուտների միջև լիազորությունների վերաբաշխմանը,-գրում է քաղաքագետ Ջ. Հովելը [4]: Վերջինս նշում է նաև, որ երկրի անվտանգությանը սպառնացող իրավիճակներում ներառական, բանավեճային, մասնակցային ժողովրդավարական ընթացակարգերը որոշ չափով իրենց տեղը զիջում են անձնակենտրոն որոշումներին և օպերատիվ կառավարմանը, որի սուբյեկտը նախագահն է [5]:

Այսպիսով, ամերիկացի հեղինակների կողմից կարևորվում է պատերազմական իրավիճակներում երկրի անվտանգության երաշխավորի հստակ սուբյեկտայնությունը և նրան վերագրվող քաղաքական պատասխանատվությունը: Այսպես կոչված deliberative democracy-ն, այսինքն՝ մասնակցային, «բանավեճային» ժողովրդավարությունը, պետության համար սպառնալից պահերին կարող է ավելորդ ռիսկերի աղբյուր դառնալ, երբ խորհրդարանում միջկուսակցական հակասություններն ու բանավեճերը կոնկրետ իրավիճակում ընդունվելիք որոշման շուրջ, այդ թվում՝ զինված ուժերի ղեկավարման և օգտագործման կապակցությամբ կարող են ուշացնել անհրաժեշտ քայլերի կատարումը և անորոշեցնել քաղաքական պատասխանատվությունը համապատասխան գործողությունների համար: Այս իմաստով, իհարկե, ուժեղ նախագահի ինստիտուտն ունի իր առավելությունները: Որպես զինված ուժերի գերագույն գլխավոր հրամանատար՝ նախագահն է պատասխանատու պետության անվտանգության և տարածքային ամբողջականության համար՝ այդպիսով այս ոլորտում առարկայացնելով քաղաքական պատասխանատվությունը:

Այս հայեցակարգային եզրահանգմանն է եկել նաև ԱՄՆ գերագույն դատարանը: Վերջինս ուժեղ նախագահի՝ որպես պատերազմական իրավիճակներում երկրի անվտանգության հիմնական երաշխավորի դերը դիտարկել է, այսպես կոչված, crisis jurisprudence կամ «ճգնաժամային դատական վերահսկողություն» հասկացության շրջանակներում, որի համաձայն՝ պատերազմական դրության ժամանակ նախագահի իշխանությունը կարող է լինել գերակա խորհրդարանի նկատմամբ, և նախագահը պատասխանատվություն է կրում ոչ միայն որպես գերագույն գլխավոր հրամանատար զինված ուժերը ղեկավարելու, այլև պատերազմը հաղթական ավարտին հասցնելու համար: Հետևաբար, ուժեղ նախագահի ինստիտուտը, որը ռազմական դրության ժամանակ օժտված է ընդարձակ լիազորություններով, իրավաչափ է [6]:

Մյուս կողմից, նույնիսկ օրհասական պահերին հավատարմությունը ժողովրդավարական ընթացակարգերին կարևոր է, քանի որ այդպիսով ձևավորվում են այն անհրաժեշտ նվազագույն հիմքերը, որպեսզի նախագահի գործադիր-իշխանական լիազորությունները նրա կողմից չչարաշահվեն և չօգտագործվեն անձնական-կոնյուկտուրային նպատակներով: Հետևաբար, խորհրդարանական վերահսկողությունը գործադիր իշխանության նկատմամբ ևս էական նշանակություն ունի ռազմական իրավիճակներում երկրի սահմանադրական կարգի անվտանգության լիարժեք ապահովման համար: Խոսքը, մասնավորապես, վերաբերում է խորհրդարանի կողմից ռազմական և արտակարգ դրության իրավական ռեժիմների մասին օրենքների ընդունմանը, խորհրդարանի՝ նախագահի կողմից հայտարարված ռազմական դրության և (կամ) ձեռնարկված միջոցառումների օրինականության և հիմնավորվածության ստուգմանը և այլն: Նման լիազորություններով օժտված է նաև ԱՄՆ-ի Կոնգրեսը:

ՆԱԽԱԳԱՀԱԿԱՆ ԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՀԱՄԱԿԱՐԳՆ ԱՐՑԱԽՈՒՄ. ՄԻՋԱԶԳԱՅԻՆ ՓՈՐՁ և ԱՐՑԱԽՅԱՆ ՅՈՒՐԱՀԱՏԿՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ

Արցախի Հանրապետության Սահմանադրական բարեփոխումների հայեցակարգում տեղ է գտել այն մոտեցումը, որ Հանրապետությանն անհրաժեշտ է ուժեղ նախագահի ինստիտուտ և ուժեղ ու միասնական գործադիր իշխանություն, որն ի վիճակի կլինի ինչպես խաղաղ, այնպես էլ  պատերազմական պայմաններում մոբիլիզացնել երկրի բոլոր ռեսուրսները և օպերատիվ կերպով արձագանքել ստեղծված իրավիճակի պահանջներին [7]: Այստեղ նկատի է առնվում այն հանգամանքը, որ կիսանախագահական կառավարման համակարգում առկա է գործադիր իշխանության երկվություն՝ ի դեմս Նախագահի և վարչապետի, որոնք ունեն պաշտոնաստանձնման և դրա հետ կապված՝ լեգիտիմության տարբեր մակարդակներ, գործադիր իշխանության իրացման հարցում հստակ չտարանջատվող լիազորություններ, ինչը թուլացնում է, առանձին վերցրած, թե՛ Նախագահին և թե՛ վարչապետին և անարդյունավետ է դարձնում գործադիր իշխանության իրացման ողջ կառուցակարգը: Ուստի Նախագահն ու վարչապետը, միմյանց հետ մրցակցելով, փորձում են իրարից լիազորություններ կորզել և այդպիսով գործադիր իշխանության համակարգում կշեռքի նժարը թեքել իրենցից մեկն ու մեկի կողմը: Սրա հետևանքն իշխանական համակարգի պոտենցիալ կոնֆլիկտագենությունն է, որը դրսևորվում է ոչ միայն Նախագահի և վարչապետի մրցակցությամբ, այլև այդ մրցակցությանը խորհրդարանի միջամտությամբ, որն Արցախի Սահմանադրության նախորդ խմբագրությամբ քաղաքական որոշակի պայմաններում, երբ Նախագահի և խորհրդարանի քաղաքական հենարանները լինեին տարբեր, կարող էր հասնել իրեն լոյալ վարչապետի նշանակմանը, կամ Նախագահը կարձակեր խորհրդարանը. երկու դեպքում էլ կխաթարվեր համակարգի կայունությունը, և գրեթե անխուսափելի կդառնար ներհամակարգային բախումը:

Ավելորդ է նշել՝ պատերազմական կացության մեջ գտնվող պետության համար ինչպիսի գին կարող է արժենալ նման ինստիտուցիոնալ հակասությունը: Սրան կարելի է ավելացնել նաև ընթացիկ կառավարման հարցերում Նախագահի և վարչապետի հակասության պարագայում գեներացվելիք անկայունությունը, որը կարող էր հանգեցնել Նախագահի քաղաքական ծրագրերի իրագործմանը վարչապետ-խորհրդարան տանդեմի խոչընդոտմանն ու այդպիսով Նախագահի քաղաքական մեկուսացմանը: Մինչդեռ, ինչպես նշվեց վերևում, պետաիշխանական համակարգը երկրի սահմանադրական անվտանգությունն ապահովող գործոններից մեկն է, ուստի պետության սահմանադրական ճարտարապետությունը պետք է ունենա համարժեք լուծումներ ներհամակարգային կոլիզիաներն ու հակամարտությունները կանխարգելելու կամ առնվազն արդյունավետորեն կառավարելու համար: Այլապես, Արցախի սահմանադրական անվտանգությունը խաթարող գործընթացները մեծ հավանականությամբ կարող են օգտագործվել Ադրբեջանի կողմից Արցախի դեմ ագրեսիա սանձազերծելու կամ իրավիճակն այլ կերպ ապակայունացնելու համար:

Հաշվի առնելով վերոնշյալ մտահոգությունները՝ Արցախի փոփոխված Սահմանադրության մեջ առաջ են քաշվել մի շարք ինստիտուցիոնալ լուծումներ, որոնց նպատակն է պարզեցնել և հստակեցնել պետաիշխանական համակարգի ինստիտուցիոնալ կառուցվածքն ու դրա վրա հիմնված ներիշխանական հարաբերությունները՝ հստակորեն սահմանազատելով օրենսդիր և գործադիր իշխանությունների տնօրինման առարկաները, Նախագահին վերապահելով գործադիր իշխանության գլխի կարգավիճակը և վերացնելով վարչապետի ինստիտուտը, Նախագահին ընձեռելով գործադիր իշխանության համակարգը գերազանցապես ինքնուրույնաբար, առանց խորհրդարանի միջամտության՝ ձևավորելու և ղեկավարելու լիազորությունը: Արդյունքում հստակեցվել է ինչպես գործադիր իշխանության համակարգի սուբյեկտների դերաբաշխումը, այնպես էլ օրենսդիր և գործադիր իշխանությունների փոխհարաբերակցությունը, որը մրցակցությունից պետք է թևակոխի համագործակցության և հավասարակշռման փուլ: Միևնույն ժամանակ Նախագահի՝ պետության և գործադիր իշխանության գլուխ լինելն ընդգծում է Նախագահի առանձնահատուկ դերը երկրի ներքին և արտաքին քաղաքականության մշակման և իրացման գործում, բարձրացնում է նրա կարգավիճակն ու դերն Արցախի Հանրապետության սահմանադրական համակարգում:

Լինելով գործադիր իշխանության գլուխը՝ Նախագահն առավել ազատ և առանց ինստիտուցիոնալ կաշկանդիչ հանգամանքների կիրացնի իր կառավարչական լիազորությունները, իսկ պատերազմի վերսկսման պարագայում կիրականացնի նաև ճգնաժամային կառավարում: Նախագահի կարգավիճակը ձեռք կբերի ԱՄՆ-ի նախագահական համակարգին բնորոշ երկգործառույթ բնույթ, այն է՝ պետության գլուխ և գործադիր իշխանության ղեկավար: Այս փոփոխությունը տեղ է գտել Արցախի Հանրապետության Սահմանադրության 87-րդ հոդվածում և միարժեքորեն միտված է Նախագահի պետաիշխանական և ներհամակարգային կարգավիճակի ամրապնդմանը, ինչն անհրաժեշտ է պատերազմական վիճակում գտնվող պետության համար գործադիր իշխանության ուղղահայացի պահպանման և օպերատիվ հակաճգնաժամային կառավարում իրականացնելու համար:

Միևնույն ժամանակ ուժեղ նախագահի ինստիտուտն ամենևին չի բացառում խորհրդարանական վերահսկողությունը: Նոր համակարգում պարզապես ավելի խիստ է գործում իշխանությունների տարանջատման սկզբունքը՝ նվազագույնի հասցնելով միջամտությունն իշխանության քաղաքական ճյուղերի՝ Նախագահի և Ազգային ժողովի կողմից միմյանց գործառութային լիազորությունների ընթացիկ իրացմանը: Մասնավորապես,  Ազգային ժողովը ձայների բացարձակ մեծամասնությամբ կարող է անվստահություն հայտնել Հանրա­պետության նախագահին (96-րդ հոդված): Քանի որ Հանրապետության նախագահն ընտրվում է ուղղա­կիորեն ժողովրդի և ոչ թե խորհրդարանի կողմից, ինչպես խորհրդարանական հանրա­պետություններում է, ապա նրան  անվստահություն հայտնելն ինքնըստինքյան հանգեցնում է Ազգային ժողովի լուծարմանը, քանի որ և՛ Հանրապետության նախագահը, և՛ խորհր­դարանն ունեն միևնույն ժողովրդավարական լեգիտիմությունը: Այսպիսով, մի կողմից խորհրդարանն ունի նախագահի նկատմամբ քաղաքական պատասխանատվության միջոց՝ անվստահություն հայտնելու լիազորություն, սակայն մյուս կողմից «բարձր է» դրա գինը, որն է՝ խորհրդարանի համաժամանակյա արձակումը: Դա մի կողմից ամրապնդում է Նախագահի դիրքերը, ինչը հետևում է նախագահական կառավարման ձևի փիլիսոփայությունից, իսկ մյուս կողմից նաև միտված է սահմանափակել խորհրդարանի և Նախագահի տարամետ քաղաքական պատկանելության հնարավորությունը:

Նույն սկզբունքն է գործում նաև Նախագահի կողմից խորհրդարանն արձակելու պարագայում (90-րդ հոդված): Այդ դեպքում Նախագահը պետք է հրաժարական տա:

Այսպիսով, ձևավորվում է հակակշռման արդյունավետ համակարգ, որը նվազագույնի է հասցնում նեղ-կոնյուկտուրային դրդապատճառներով օրենսդիր և գործադիր իշխանությունների միջև հակամարտությունը, քանի որ մեկի պաշտոնանկությունը մյուսի կողմից հանգեցնում թե՛ օրենսդիր և թե՛ գործադիր իշխանության բարձրագույն մարմինների նոր ընտրությունների: Բացի այդ նման լուծումը բխում է նաև ժողովրդաիշխանության սկզբունքից: Եթե ժողովուրդն է ընտրում Նախագահին և Ազգային ժողովին, ուրեմն ժողովուրդը պետք է վերջնական խոսքի իրավունք ունենա այդ ինստիտուտների միջև բախումների դեպքում՝ իր քվեով որոշելով, թե նրանցից ում է սատարում այդ կոնֆլիկտում կամ սատարում է արդյոք որևէ մեկին, թե ձևավորում է քաղաքական ուժերի այլ համամասնությամբ օրենսդիր մարմին և ընտրում է այլ Նախագահ:

Ինստիտուցիոնալ հակամարտությունների հանգուցալուծման այս կառուցակարգը լրացուցիչ կայունություն է հաղորդում իշխանական համակարգին՝ վերջինիս գործառնման հիմքում դնելով քաղաքական ադեկվատ մտածողությունն ու համապետական շահի գիտակցման հրամայականը և, ըստ էության, ֆիլտրելով համակարգն այնպիսի ուժերից և անհատներից, ովքեր առաջնորդվում են նեղ անձնական կամ գերազանցապես կուսակցական շահերով:

Պատերազմական վիճակում գտնվող Արցախի համար խիստ կարևոր է ինստիտուցիոնալ կայուն միջավայրի առկայությունը, որտեղ հստակ գործառութային բաշխվածություն կա ժողովրդի՝ որպես պետական իշխանության ինքնիշխան կրողի և ներկայացուցչական մարմինների գործառույթների և պատասխանատվության միջև՝ բացառելով կամ նվազագույնի հասցնելով ցանկացած հակամարտության արտասահմանադրական լուծումը: Այդպիսով բարձրանում է նաև Արցախի Հանրապետության սահմանադրական անվտանգության մակարդակը:

Սույն համատեքստում ավելորդ չէ նշել, որ Արցախի կառավարման նոր համակարգի ինստիտուցիոնալ մի շարք լուծումներ անվտանգության ապահովմանը նպաստելու տեսանկյունից փորձարկվել են արտաքին անվտանգային համանման պայմաններ ունեցող Իսրայելում 1996-2001թթ. կիսախորհրդարանական համակարգի շրջանակներում: Այդ շրջանում Իսրայելում վարչապետն ընտրվում էր ուղղակիորեն ժողովրդի կողմից, գործում էր խորհրդարանի և վարչապետի միջև վերահսկողության և հակակշռման նման կառուցակարգ, ինչը ներդրվել է Արցախում, այդ թվում խորհրդարանն արձակելու կամ վարչապետին անվստահություն հայտնելու դեպքում վարչապետի և խորհրդարանի արտահերթ ընտրությունների անցկացմամբ [8]:

Ինչպես վերը նշվեց, Արցախում պետական կառավարման նոր համակարգի տեղայնացման ժամանակ ուշադրության արժանի իրողություն է նաև տնտեսության սահմանափակ բնույթն ու ռեսուրսների սղությունը: Հենց այսպիսի պայմաններում է հատկապես կարևորվում քաղաքական և տնտեսական հնարավորությունների ողջամիտ օգտագործումը և դրանց բազմապատկման ուղղությամբ նպատակամղված պետական (հանրային) քաղաքականությունը:

Ամերիկացի հայտնի տնտեսագետ Տարոն Աճեմօղլուն իր «Ինչո՞ւ են ազգերը ձախողվում» մոնումենտալ աշխատությունում հստակ փոխկապվածություն է տեսնում երկրի տնտեսական ռեսուրսների ծավալի, դրանց հանրային բաշխվածության և քաղաքական ինստիտուտների ժողովրդավարական բնույթի միջև: Ականավոր գիտնականը գտնում է, որ առանց ժողովրդավարական ներառական քաղաքական ինստիտուտների և հասարակության տարբեր շերտերի միջև այդ ինստիտուտների միջոցով հանրային իշխանության համեմատաբար համամասնական բաշխման չեն կարող գործել ներառական տնտեսական ինստիտուտները, որոնք կապահովեն հանրային բարիքների և հարստության արդարացի բաշխում հասարակության անդամների և սոցիալական խմբերի միջև[9]: Այլ կերպ ասած՝ երկրի տնտեսական բարեկեցությունը կախված է քաղաքական ինստիտուտների ժողովրդավարական որակից և համարժեք արդյունավետ կառուցակարգերից: Իսկ տնտեսական բարեկեցությունը պետության անվտանգության չափման  առաջնային ցուցիչներից է:

Վերոնշյալի համատեքստում դիտարկելով Արցախի Հանրապետության նոր կառավարման համակարգը՝ կարելի է արձանագրել, որ նախագահական կառավարման համակարգի այն մոդելը, որը ներդրվել է Արցախում, ապահովում է քաղաքական ինստիտուտների ներառականությունն ու միաժամանակ դրանց գործառնման կառուցակարգերի հստակությունը՝ սահմանափակելով բյուրոկրատացման, լիազորությունների կրկնորդման, ներհամակարգային կոնֆլիկտների հնարավորությունը: Նախ՝ փոփոխված Սահմանադրությամբ քաղաքական համակարգում առանձնացվում են հետևյալ հիմնական դերակատարները՝ յուրաքանչյուրը ունենալով հստակ և որոշակի, այլ ոչ թե հռչակագրային գործառույթներ՝ ժողովուրդ, կուսակցություններ, Նախագահ, Ազգային ժողով, դատարաններ: Այս սոցիալական ինստիտուտներից յուրաքանչյուրը գործում է կա՛մ անմիջական, կա՛մ ներկայացուցչական ժողովրդավարության մակարդակում:

Այսպես, ժողովուրդը, որպես պետական իշխանության սկզբնական և առաջնային կրող, անմիջական ժողովրդավարության կարգով ձևավորում է ներկայացուցչական բարձրագույն մարմինները՝ Ազգային ժողովը և Նախագահին, նրանց միջև հակամարտություններում հանդես է գալիս իշխանազոր արբիտրի դերում, երբ օրենսդիր կամ գործադիր իշխանության նշյալ մարմիններից մեկի նախաձեռնությամբ նրանց երկուսի լիազորությունները դադարում են, ժողովուրդն արտահերթ ընտրություններում իր քվեով որոշում է այս մարմինների միջև հակասությունում ում է սատարում՝ Նախագահին, թե խորհրդարանին կամ, ավելի ճիշտ, խորհրդարանի քաղաքականությունը որոշողի դերում որ քաղաքական ուժին է տեսնում՝ այն ուժին, ով Նախագահի հետ բախման անմիջական կողմերից մեկն է, թե մեկ ուրիշի: Կամ գուցե ժողովուրդը որոշում է փոխել թե՛ խորհրդարանական մեծամասնությանը, թե՛ Նախագահին:

Մյուս կողմից, կուսակցությունները հանդիսանում են այն խողովակը, որի միջոցով ժողովուրդը ձևավորում է խորհրդարանը, ընտրում է Նախագահին: Կուսակցությունների նպատակն է նպաստել ժողովրդի քաղաքական կամքի ձևավորմանն ու արտահայտմանը և մրցակցային ընտրությունների արդյունքում ձեռք բերել հնարավորինս լայն հնարավորություն մասնակցելու երկրի կառավարմանը կամ նույնիսկ ձեռք բերելու իշխանության բաժնեմասի «հսկիչ փաթեթը»: Իսկ դրա համար կուսակցությունների առաջնահերթ խնդիրն է բյուրեղանալ որպես ինքնաբավ քաղաքական-գաղափարական միավորներ՝ իրենց ուրույն քաղաքական տեսլականով և ծրագրով ու կայուն ընտրազանգվածով:

Խորհրդարանը և հատկապես Նախագահը, ձևավորվելով ժողովրդի կողմից և իրենց վրա կրելով նաև կուսակցությունների ծանրակշիռ ազդեցությունը, այդուհանդերձ, de jure անկախ են նրանցից և հաշվետու են ժողովրդին: Այս երկու ինստիտուտներն Արցախում վարվող պետական քաղաքականության առաջնային և հիմնական պատասխանատուներն են, որոնց հավասարակշռված և համագործակցային քաղաքական վարքագիծն Արցախի անվտանգության կարևորագույն բաղադրիչներից է:

Նախագահը միանձնյա ղեկավարում է կառավարությունը, երկրի քաղաքական և ռազմական կառավարման հիմնական պատասխանատուն է, ով ունի լծակներ մասնակցելու Ազգային ժողովի կողմից երկրի քաղաքականության հիմնադրույթների մշակման ու ընդունման գործընթացին և կարող է իր կամքն առարկայացնել Ազգային ժողովի ընդունած օրենքներում և որոշումներում` այդ թվում օրենսդրական նախաձեռնության իրավունքի, օրենսդրական վետոյի, Ազգային ժողովի հաստատմանը պաշտոնատար անձանց թեկնածուներ ներկայացնելու, խորհրդարանն արձակելու և այլ միջոցներով: Միևնույն ժամանակ Ազգային ժողովն էլ որպես օրենսդիր իշխանության մարմին ունի Նախագահի և կառավարության հետ համագործակցելու, Նախագահի մասնակցությամբ օրենսդրական գործընթացի, գործադիր իշխանության նկատմամբ այդ թվում նաև անվտանգության և պաշտպանական ոլորտներում վերահսկողություն իրականացնելու, նրան քաղաքական և իրավական պատասխանատվության կանչելու գործուն լիազորություններ՝ կառավարության ծրագիրը չհաստատելու, Նախագահին անվստահություն կամ իմպիչմենթ հայտնելու և այլ կառուցակարգերով:

Դատարաններն իրենց հերթին ապահովում են քաղաքական և իրավական հարաբերությունների սահմանադրականությունն ու օրինականությունը, պետական մարմինների, նրանց և քաղաքացիների միջև վեճերի արդարացի լուծումը՝ անկախ լինելով իշխանության ինչպես օրենսդիր, այնպես էլ գործադիր ճյուղերից:

Արցախի Հանրապետության սահմանադրական ճարտարապետության համառոտ ուրվագծումը ցույց է տալիս, որ հայկական երկրորդ պետականության քաղաքական համակարգում փորձ է արվել ապահովել առավելագույնս հասարակական և քաղաքական ներառականություն, ժողովրդաիշխանության ոլորտում միջազգային լավագույն փորձի ներդրում՝ այդպիսով զարգացնելով երկրի տնտեսական զարգացման պետաիշխանական հիմքերը:

Բացի այդ, մեր կարծիքով, վարչապետի պաշտոնի վերացումը, պետաիշխանական հարաբերությունների պարզեցումը, Նախագահի կողմից գործադիր իշխանության ուղիղ կառավարման տարրերի ընդլայնումը կհանգեցնեն պետական կառավարման ապարատի օպտիմալացմանը, կառավարման արդյունավետության բարձրացմանը, պետական միջոցների խնայողությանն ու առավել նպատակային վերաբաշխմանը:

Հատկապես փոքր պետություններում պետաիշխանական հարաբերությունների բարդ համակարգի և  պետական մեծ ապարատի առկայությունը չի նպաստում ո՛չ պետական կառավարման որակական բաղադրիչների բարելավմանը և ո՛չ էլ տնտեսության մեջ պետության քաղաքականության արդյունավետությանը: Այնպիսի փոքր և Արցախի հետ համադրելի պետություններում, ինչպիսիք են՝ Լյուքսեմբուրգը, Իսլանդիան, Անդորրան, Սան Մարինոն և այլք, շեշտադրվում է պետական կառավարման ինստիտուցիոնալ պարզ համակարգն ու լիազորությունների և պատասխանատվության որոշակիությունը: Այդպես ավելի դյուրին և արդյունավետ է պետական մարմինների գործունեությունը, համագործակցությունը, ինչպես նաև փոխադարձ վերահսկողությունն ու հակակշռումը: Ապահովվում է նաև հասարակություն-պետություն առավել գործուն հետադարձ կապն ու ժողովրդի արդյունավետ մասնակցությունը պետության գործերի վարմանը:

ԻՍԿ ՌԻՍԿԵ՞ՐԸ

Նոր կառավարման ձևի բարեհաջող իմպլեմենտացման համար կարևոր է համարժեք քաղաքական պրակտիկայի ձևավորումը: Ի վերջո և՛ Աճեմօղլուն, և՛ այլ հեղինակներ, խոսելով ժողովրդավարական քաղաքական ու տնտեսական ինստիտուտների մասին, նկատի են ունեցել ոչ միայն դրանց ֆորմալ մոդելների ամրագրումը, այլև գործնականում «խաղի համապատասխան կանոնների» իրացումը: Սույն հանգամանքը, իհարկե, չի նսեմացնում Արցախում սահմանադրական բարեփոխումների նշանակությունը, սակայն, միևնույն ժամանակ, մեծացնում է քաղաքական էլիտայի պատասխանատվությունն իշխանական համակարգի գործառնման կանոնների կենսագործումն ապահովելու ուղղությամբ:

Սահմանադրությունը կենդանի փաստաթուղթ կարող է համարվել միայն հասարակական հարաբերությունների համակարգի գործնական մոդելավորման վրա ուղղակի և համապարփակ ազդեցության դեպքում: Մինչդեռ, Արցախի միջազգային ճանաչման հարցում էական առաջընթացի բացակայությունը, տնտեսական շրջափակումն ու քաղաքական մեկուսացվածությունը բացասաբար են ազդում ժողովրդավարական բարեփոխումների հաջող ընթացքի վրա: Ի վերջո, անցումային ժողովրդավարության փուլում գտնվող ցանկացած պետական միավորի համար խիստ կարևոր է միջազգային ինտեգրացումը, ժողովրդավարական պետությունների հետ հարաբերությունների սերտացումը, ինչը կարևոր նախապայման է ինչպես հասարակության իրավագիտակցության բարձրացման, այնպես էլ քաղաքական էլիտայի էվոլուցիայի համար:  Մասնավորապես, ամերիկա-եվրոպական բլոկի պետությունների հետ սերտ շփումները ենթադրում են ներքին քաղաքականության լուրջ վերափոխումներ և այդ հարցում Արևմուտքի գործուն մշտադիտարկում, ինչն ամբողջության մեջ Արցախի պետա-իրավական զարգացման լուրջ խթան կարող է լինել:

Պետք է նկատի ունենալ, որ ինստիտուցիոնալ որևէ բարեփոխում չի կարող լիարժեք լինել առանց փորձի փոխանակման և զարգացած երկրների քաղաքական-մշակութային ուղղակի ազդեցության: Այս առումով Արցախում առկա են օբյեկտիվ դժվարություններ, որոնց հաղթահարումը և հատկապես հաղթահարման տեմպերը ոչ միշտ են կախված Արցախի ներքաղաքական զարգացումներից: Որպես արդյունք՝ Արցախի՝ արտաքուստ ժողովրդավարական բնույթ կրող կառավարման նոր ձևը կարող է ձեռք բերել ոչ ժողովրդավարական դրսևորումներ, եթե դրական հավասարակշռություն չլինի ներքին և արտաքին համակարգաստեղծ գործոնների միջև: Հետևաբար, միայն ժամանակը ցույց կտա, թե ինչ գործնական ազդեցություն կունենա նախագահական կառավարման ձևի ներդնումն Արցախում:

Բոլոր դեպքերում, գտնում ենք, որ ֆորմալ առումով Արցախի Սահմանադրության մեջ արված փոփոխություններն ունեն անհրաժեշտ ներուժ հայկական երկրորդ պետականության ժողովրդավարական զարգացումը խթանելու համար, և միայն այն հանգամանքը, որ Արցախի ժողովուրդն ուղիղ կամահայտնությամբ ձևավորում և փոխում է Արցախի պետաիշխանական համակարգը, մասնակցում է սեփական քաղաքական ճակատագրի կերտմանը, հզոր կռվան է Արցախի Հանրապետության ներքին լեգիտիմության և միջազգային ճանաչման համար:

ԱՄՓՈՓՈՒՄ

Այսպիսով, կարող ենք որոշակի հավանականությամբ եզրահանգել, որ Արցախում նախագահական կառավարման համակարգի սահմանադրական ամրագրումը նոր էջ է բացելու հայկական երկրորդ պետության ինստիտուցիոնալ զարգացման գործընթացում: Կառավարման նոր մոդելի անցումն Արցախի քաղաքական և իրավական մտքի արգասիքն ու պետական իրավասուբյեկտության զորեղ ապացույցն է: Նոր համակարգի ձևավորմամբ՝ սահմանադիրը նպատակադրվել է ամրապնդել Արցախի սահմանադրական անվտանգության մակարդակը՝ հստակեցնելով «գործառույթ-ինստիտուտ-լիազորություն» եռամիասնական շղթայի յուրաքանչյուր օղակի տնօրինման առարկան և պետական ինստիտուտների փոխհարաբերակցության կառուցակարգը:

Միևնույն ժամանակ, խիստ կարևոր է Սահմանադրության առաջադեմ գաղափարների գործնական իրացման խնդիրը, որպեսզի քաղաքական պրակտիկան համապատասխանի Սահմանադրության տառին և ոգուն, այլապես այն բարեփոխումների տեսլականը, որն ընկած է Արցախում կառավարման նոր համակարգի հիմնադրման հիմքում, կմնա լոկ թղթի վրա՝ վտանգելով Սահմանադրության և պետաիշխանական համակարգի լեգիտիմությունը:

Արտաշես Խալաթյան

ՄԱՀՀԻ ասոցացված փորձագետ, իրավագետ

Ժողովրդավարություն, անվտանգություն և արտաքին քաղաքականություն» ծրագիր (NED)

Միջազգային և անվտանգության հարցերի հայկական ինստիտուտ (ՄԱՀՀԻ)