Սահմանադրական փոփոխությունների մասին արդեն շատ է խոսվել: Հնչել է տարաբնույթ քննադատություն, հիմնականում՝ քաղաքականացված, հաճախ՝ չհիմնավորված: Փոփոխությունների հետ կապված լավատեսության դեֆիցիտը հասկանալի է. շատերն են գիտակցում, որ մեր առջեւ ծառացած խնդիրները ոչ թե սահմանադրության թերի լինելու, այլ քաղաքական պրակտիկայում այս փաստաթղթով նախանշած սահմանները խախտելու հետեւանք են: Ցանկացած նոր սահմանադրություն դատապարտված է նույն ճակատագրին, քանի դեռ քաղաքական վարքագծի փաստացի կանոնները չեն համապատասխանեցվում սահմանադրությամբ նախատեսված կանոններին: Ցավոք, հանրային վստահությունը առ այն, որ այս ռեֆորմը ուղղված է կամ որ կնպաստի դրան, շատ ցածր է: Փոփոխությունները տեղի են ունենում չափազանց աննպատակահարմար ժամանակ. ոչ միայն այսօր Հայաստանում բացակայում է այն, ինչ տեսության մեջ կոչվել է «սահմանադրական պահ»` հասարակության զարգացման այնպիսի կրիտիկական ժամանակահատված, երբ հանրությունը լիովին վերաիմաստավորում է իր նախկին փորձն ու միասնական պոռթկումով զարկ տալիս հասարակական կարգի նոր հիմքեր կառուցելուն, այլեւ ռեֆորմը տեղի է ունենում հանրային իշխանությունների նկատմամբ չափազանց ցածր վստահության մթնոլորտում:
Այն, որ փոփոխությունները, այնուամենայնիվ, որոշակի ազդեցություն կունենան քաղաքական գործընթացների վրա, կասկածից վեր է. թեեւ քաղաքական զարգացման նախադրյալները բազմապիսի են եւ չեն պայմանավորվում սահմանադրությամբ նախատեսված ֆորմալ ինստիտուտների կառուցվածքով, վերջիններս, սակայն, կարող են որոշակի, իսկ երբեմն էլ՝ զգալի ազդեցություն ունենալ քաղաքական գործընթացների վրա: Մնում է հասկանալ, թե ինչպիսին իրականում կլինի այդ ազդեցությունը՝ դրական, թե ոչ:
Միանգամից ասեմ՝ ամենեւին լավատես չեմ, որ այս ռեֆորմը մեծ առումով դրական ազդեցություն կունենա, հակառակը՝ վտանգներ եմ տեսնում նախագծում եւ պարտքս եմ համարում կիսել մտավախություններս: Վտանգները հիմնականում կապված են կառավարման համակարգի հետ: Իհարկե, փաթեթում կան արժեքավոր առաջարկություններ՝ ուղղված, օրինակ, իրավունքների պաշտպանության դոկտրինայի կատարելագործմանը, դատարանի անկախության հավելյալ ֆորմալ երաշխիքների սահմանմանը, հանրաքվեի նշանակության բարձրացմանը, եւ այլն: Որքան էլ գայթակղությունս մեծ լինի՝ ողջունելու նման մի քանի փոփոխություն, գտնում եմ, որ դրանք կենսական նշանակություն չունեն երկրում սահմանադրականության ժամանակակից մարտահրավերները լուծելու հարցում ու կարող են լոկ իրավական կամ քաղաքական պրակտիկայի տեղային, մարգինալ բարելավում արձանագրել: Կառավարման ոլորտի փոփոխությունները, մինչդեռ, զգալի ազդեցություն կարող են ունենալ. ստորեւ թվեմ իմ դիտարկած վտանգներից ամենաէականները՝ փորձելով հիմնավորել փաստարկներս:
Իշխանության կենտրոնացում
Կարդացեք նաև
Հակառակ բարեփոխումների հայեցակարգի կանխատեսումների՝ առաջարկվող փոփոխությունները կնպաստեն իշխանությունների նույնիսկ ավելի կենտրոնացմանը, այլ ոչ թե մենիշխանության հաղթահարմանը: Իրականում, փոփոխությունների փաթեթը չի առաջարկում ապակենտրոնացմանը միտված կամ մենաշնորհային կառավարման հաղթահարելուն ուղղված եւ ոչ մի գործնական լծակ, ինչպիսին կարող էին լինել կոալիցիոն կառավարում խրախուսելը, տեղական ինքնակառավարումը խթանելը կամ մարզպետներին ընտրովի դարձնելը: Եթե մեր երկրին սպառնացող վտանգներից մեկը մենիշխանության դրսեւորումներն են, ինչպես իրավացիորեն նշված է հայեցակարգում, ապա իշխանական լիազորությունները պետք է բաշխել հնարավորինս շատ սուբյեկտների միջեւ՝ ապակենտրոնացնել իշխանությունը: Փոխարենը, նախագիծը ավելի է կենտրոնացնում այն, ներկայումս նախագահի եւ կառավարության միջեւ բաշխված գործադիր ֆունկցիաները կենտրոնացնելով դրանցից մեկի՝ կառավարության ձեռքում:
Որքանով էլ ընթերցողին առաջին հայացքից անտրամաբանական թվա, կիսանախագահական համակարգերը, ինչպիսին մեր գործող կառավարման ձեւն է, ավելի հակամենիշխանական ու հակամենաշնորհային են, քան խորհրդարանականները, կրկնեմ՝ մի պարզ, բայց անբեկանելի պատճառով՝ դրանք իրականում կիսում են իշխանությունը, այլ ոչ թե կենտրոնացնում են այն մեկ մարմնի ձեռքերում: Մեր մեջ արմատացած մենիշխանական պրակտիկայի ամբողջ մեղքը բարդելով նախագահի վրա՝ նախագծի հեղինակները համոզված են, որ ներկայումս իշխանության հիմնական ծանրությունը կրողի հասցեն փոխելով, նույնիսկ միայն մեկ մարմնի ձեռքերում այն կենտրոնացնելու հաշվին, մենիշխանական միտումներն ավելի դյուրին կհաղթահարվեն:
Կարծում եմ՝ սա մի մեծ խաբկանք է, իսկ հայեցակարգի համապատասխան փաստարկը՝ դրան հատուկ մի քանի հակասություններից ամենամեծը: Իշխանության կենտրոնացման, այդ թվում այն մեկ մարմնում կամ էլ մեկ մարդու ձեռքերում կենտրոնանալու միտումները բնորոշ են մեր պես հետավտորիտար հանրություններին եւ պայմանավորված են սոցիալական խորն արմատներ ունեցող ինստինկտներով եւ ավանդույթներով, գիտական լեզվով ասած՝ էնդեմիկ են: Հիերարխիկ, ուղղահայաց կառավարման մոդելը, որտեղ որոշումների կայացումը գերկենտրոնացած է որեւէ մեկ անձի ձեռքում, հատուկ են այլ հաստատությունների՝ մասնավոր ընկերությունների, կուսակցությունների, հ/կ-ների, բուհերի, սպորտային միությունների:
Խորհրդարանական համակարգը սրա դեմ պայքարելու միջոց չէ. իշխանության այն ծավալը, որն այժմ կենտրոնացած է նախագահի ձեռքերում, այսուհետեւ կկենտրոնանա նոր համակարգի գլխավոր լիդերի, ասենք՝ վարչապետի ձեռքում, նրան դարձնելով նույնիսկ ավելի հզոր տիրակալ, քան այժմ նախագահն է: Արդյունավետ պայքարի եղանակը, ինչպես նշվել էր, մեկն է. ապակենտրոնացնել կառավարումը՝ իշխանական լիազորությունները բաշխելով տարբեր մարմինների միջեւ: Կիսանախագահական համակարգը հենց ապակենտրոնացման մոդել է, մինչդեռ խորհրդարանականը՝ կենտրոնացման, մեր արդի քաղաքական պրակտիկայի պարագայում՝ գերկենտրոնացման:
Պատահական չէ, որ ժողովրդավարական անցման նորեկներին միջազգային խորհրդատվական կազմակերությունները հատկապես առաջարկում են կիսանախագահական կառավարում՝ որպես իշխանության կենտրոնացման խորը արմատացած պրակտիկայի դեմ դեղամիջոց: Զավեշտալի է, որ այն, ինչ առավելապես ասոցացվում է իշխանության ապակենտրոնացման հետ, հայեցակարգում նշվում է որպես իշխանության գերկենտրոնացման ամենամեծ պատճառ:
Հայեցակարգի հեղինակները գտնում են, որ այն պարագայում, երբ նախագահը վայելում է խորհրդարանի մեծամասնության աջակցությունը, իշխանությունը գերկենտրոնանում է նրա ձեռքերում. այս փաստարկը բերվում է նախագահի ինստիտուտից բխող վտանգները ցուցադրելու համար: Մեր եւ մեր հարեւանների ոչ վաղ պատմությունը կարող է վկայել, որ կիսանախագահական երկրներում իշխանությունը կարող է (գեր)կենտրոնանալ նաեւ այլ մարմիններում. 2008-2012-ին Ռուսաստանում, 2006-2010-ին՝ Ուկրաինայում, իսկ 1999-ին՝ նաեւ Հայաստանում, իշխանության կրիտիկական ծավալը ամենեւին էլ նախագահի գրասենյակում չի հանգրվանել: Բայց հայեցակարգի այս փաստարկը կարծես թե չի դիմանում քննադատության հատկապես մեկ այլ պատճառով. եթե մեզ սպառնացող վտանգն այն է, որ խորհրդարանի մեծամասնությունը եւ գործադիրը կարող են ներկայացնել նույն ուժը՝ հանգեցնելով իշխանության գերկենտրոնացման, ապա արդյո՞ք այս սցենարը հենց խորհրդարանական համակարգի բնորոշ հատկանիշը չէ: Ու եթե կիսանախագահական համակարգերում հնարավոր է, որ նախագահն ու խորհրդարանական մեծամասնությունը չհամընկնեն, ու հենց դա հանդիսանա երաշխիք ընդդեմ իշխանության գերկենտրոնացման, ապա խորհրդարանական համակարգերում սա բացառվում է:
Կիսանախագահական համակարգերում գործադիր ֆունկցիաների բաժանումը երկու մարմինների միջեւ իշխանությունների տարանջատման ու դրանց միջեւ հակակշիռների հասնելու ամենակարեւոր երաշխիքներից է նաեւ: Իշխանությունների տարանջատման նշանակությունը հենց իշխանության ապակենտրոնացումն է՝ այն առանձին ճյուղերի, հետո էլ առանձին մարմինների ու գործակալությունների բաժանելու ու դրանց միջեւ՝ միմյանց նկատմամբ վերահսկողության լծակներ սահմանելու միջոցով: Հենց սրա շնորհիվ տարանջատված մարմինները «հաշվետու են դառնում մեկը մյուսին, գործի դնելով «հորիզոնական հաշվետվողականություն» լծակները:
Հորիզոնական հաշվետվողականությունը առավել ուժեղ է այնտեղ, որտեղ իշխանության տարանջատված մարմինները ինքնուրույնություն են վայելում, մինչդեռ դրանց՝ ինքնուրույն լինելու երաշխիքը այդ մարմինների միջեւ ողջամիտ հակադրությամբ է միայն պայմանավորվում: Կիսանախագահական համակարգերում այսպիսի հակադրությունը պայմանավորվում է նրանով, որ եւ նախագահը, եւ խորհրդարանը ուղղակիորեն ընտրվում են ժողովրդի կողմից: Խորհրդարանական համակարգերի տրամաբանությունն այս առումով հիմնովին այլ է. այստեղ գործադիրը խորհրդարանի մեծամասնության ծնունդն է եւ ուղղորդվում է դրա կողմից նախանշված քաղաքական ռազմավարությամբ, այլ կերպ ասած՝ խորհրդարանական մեծամասնությունն ու գործադիրը մեկտեղվում, այլ ոչ թե հակադրվում են: Քաղաքական իշխանությունների միջեւ ինստիտուցիոնալ հակադրությունը հակացուցված է խորհրդարանական համակարգերին: Փոխարենը՝ զարգացած խորհրդարանական երկրներում քաղաքական հաշվետվողականությունը ապահովվում է այլ մեխանիզմների շնորհիվ՝ ներկուսակցական ժողովրդավարության, անկախ դատարանի կամ հորիզոնական հաշվետվողականության այլ արմատացած դրսեւորումների, ու ի վերջո՝ ազատ ու մրցակցային ընտրությունների պայմաններում ձեւավորված «ուղղահայաց», քաղաքացիական հաշվետվողականության հաշվին:
Այս ամենը՝ ներկուսակցական ժողովրդավարությունը, անկախ դատարանը կամ արդար ընտրությունների միջոցով ձեւավորված քաղաքացիական հաշվետվողականությունը Հայաստանում խիստ թերզարգացած են: Հետեւությունը պարզ է. եթե մեր նպատակը իշխանությունների տարանջատումն ու դրանց միջեւ փոխզսպման պրակտիկա եւ ավանդույթ ստեղծելն է, ապա գործող համակարգը ակնհայտորեն նախընտրելի է խորհրդարանականից:
Հասարակության պառակտում եւ ճգնաժամերի խրախուսում
Սահմանադրական հայեցակարգը ուշադիր ընթերցողը, սակայն, կհամոզվի, որ դրանց իրական նպատակը իշխանությունների տարանջատման կատարելագործումը կամ մենաշնորհային կառավարման հաղթահարումը չէ: Հայեցակարգի բոլոր խմբագրություններում էլ կարմիր թելի պես տեսանելի է իրական առանցքային դրդապատճառը՝ ապահովել կառավարման կայունություն եւ չեզոքացնել քաղաքական առճակատման հնարավոր արտահայտումները, մասնավորապես պայմանավորված քաղաքական երկիշխանությամբ կամ կոհաբիտացիայով (կոհաբիտացիա է առաջանում այն ժամանակ, երբ նախագահն ու խորհրդարանի մեծամասնությունը ներկայացնում են հակադիր ուժեր): Կայունության այս թեզը ռեֆորմի ամենակենտրոնական միտքն է, դրա տրամաբանական հենքը՝ raison d՚etre-ն: Ընթերցողի դիտակետից հազիվ թե վրիպի, որ այս նկատառումը առաջնային է հայեցակարգի հռչակած մյուս նպատակների հանդեպ, հաճախ էլ հակադրվում է դրանց, օրինակ, ինչպես տեսանք՝ իշխանության կենտրոնացումը զսպելու ու իշխանությունների տարանջատումը կատարելագործելու հեռանկարներին:
Այս թեզը՝ այն, որ Հայաստանին այսօր անհրաժեշտ է քաղաքական կայունություն ու որ ցանկացած գնով պետք է խուսափել ներիշխանական առճակատումից, շատերին է վստահություն ներշնչում արդեն իսկ որոշակի անբացատրելի, զգացողական՝ ինտուիտիվ մակարդակում: Կայունության թեզը, սակայն, անհրաժեշտ է վերլուծել ամենամանրակրկիտ եղանակով, քանի որ դրա հիմքում քաղաքական շատ կարեւոր հարցադրումներ են ընկած, ու դրանց վերլուծությունը կարող է ցույց տալ, որ թեզի՝ մեզ առաջարկվող տեսլականը ամենեւին այդքան համոզիչ չէ:
Առաջին, ներիշխանական առճակատման եւ քաղաքական ճգնաժամի միջեւ կապն ամենեւին էլ ակնհայտ չէ: Ներիշխանական «ընդդիմությունը», այսպես ասենք, վեր է աճում ճգնաժամի (սրա օրինակները, ի դեպ, չափազանց հազվադեպ են) միայն այն դեպքում, երբ այն ներկայացնող ուժերը կամ գործիչները չեն հանդուրժում այլակարծություն ու պատրաստ չեն առաջնորդվել միմյանց հակադիր օրակարգերը հաշտեցնելով, փոխադարձ ընդունելի լուծումներ փնտրելով, մինչդեռ հենց այսպիսի քաղաքականությունն է հանդիսանում ներքաղաքական համերաշխության, արդի ժողովրդավարության կայացման, ու կայուն զարգացման գրավական: Երկրորդ, «կայունության» այն մոդելը, որը խրախուսվում է սահմանադրության նախագծով, միգուցե եւ ի վիճակի է կանխել միջանկյալ ներիշխանական առճակատումները, սակայն կհանդիսանա ավելի հիմնարար ու անհաղթահարելի հասարակական ճգնաժամերի ու ցնցումների հիմք: Իշխանության ամբողջ ծանրությունը գերկենտրոնացնելով միայն մեկ՝ հաղթող ուժի ձեռքերում ու բացառելով ներիշխանական ընդդիմության ու բանավեճի առաջացումը, այս սահմանադրությունը կառավարման հանդեպ դժգոհությունը անհրաժեշտաբար կուղղորդի իշխանական հարթակներից այն կողմ՝ դեպի փողոց, անհնազանդություն եւ ընդվզում:
Ի հակադրումն առաջարկված լուծումների, կառավարման կոնսենսուալ մոդելները, ինչպիսիք են կիսանախագահական համակարգը՝ կոհաբիտացիայի ժամանակ, ինչպես նաեւ միջկուսակցական կոալիցիաներ խրախուսող խորհրդարանական համակարգերը (սրանք կոնսենսուալ են կոչվում, քանի որ հենց իշխանությունների ներսում խրախուսում են տարբեր ուժերի միջեւ երկխոսությունը ու կոնսենսուսը), բնականաբար, ավելի են նպաստում քաղաքական տարաձայնությունները քաղաքական հարթակում՝ բանակցելով ու պայմանավորվելով հարթելուն, ու ի վերջո՝ հենց սրա ուժով՝ ավելի նվազ կոնֆլիկտային են: Առաջարկվող համակարգը, մինչդեռ, «հաղթողը վերցնում է ամեն ինչ» մոդելի փայլուն օրինակ է, քանի որ այն խրախուսում է թե գործադիր, ու թե օրենսդիր մարմիններում միայն հաղթող քաղաքական ուժի մենաշնորհը: Այսպիսով այն ավելի է մարգինալացնում քաղաքական ընդդիմությանը եւ դրա իսկ ուժով ավելի կոնֆլիկտածին է:
(շարունակելի)
ԱՐՄԵՆ ՄԱԶՄԱՆՅԱՆ
Իրավագիտության դոկտոր (PhD), ԱՄՆ Դյուքի համալսարանի Այցելու պրոֆեսոր եւ Երեւանում գործող Ապելլա Ինստիտուտ հասարակական կազմակերպության հիմնադիր տնօրեն
«Առավոտ» օրաթերթ
20.11..2015
